克服救助制度“碎片化” 編實社會救助體系“網底”
——解讀《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》

    新華社上海１月７日專電（記者吳振東、朱翃）國務院法制辦近日就《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見。該稿對低保、特困人員供養、受災救助以及醫療、教育、住房、就業、臨時救助等方面作出規定。此外，“騙取社會救助資金最高可處三倍罰款”“社會救助與其他社會保障制度相銜接”“鼓勵社會力量參與”等條款也引起社會關注。

    專家表示，征求意見稿體現了２０１３年１０月國務院常務會議確定的“以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網”的要求，同時有助于克服救助制度“碎片化”等問題，但仍需匯集民意加以完善。

    杜絕“開著寶馬吃低保”現象

    “低保”政策是特困群體的生命線，但近年來，“關系保”“人情保”及錯保、漏保事件時有發生，不僅損害貧困家庭利益，也傷及社會公平和政策信譽。嚴懲騙保行為，是此次征求意見稿的一個重點。

    征求意見稿明確，獲得社會救助的家庭，應如實申報收入和財產狀況。騙取社會救助資金、物資和服務的，由有關部門責令退回，并可處非法所得額１倍以上３倍以下的罰款，違反治安管理行為的，給予治安管理處罰。在監管上，該稿規定，縣級以上政府民政部門，可通過戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，核查獲得社會救助的家庭的財產狀況。

    ２０１３年１２月底召開的國務院常務會議也指出，要健全低保申請家庭經濟狀況核對機制，建設跨地區、跨部門核對平臺，并對低保對象實施動態管理。

    記者了解到，上海從２００９年起在全國率先啟用市民經濟狀況核對系統，２０１２年正式將低保申請納入核對范圍。如今，上海全市１７個區縣均已建立區縣核對中心。

    上海市民政局相關負責人表示，以經適房申報為例，核對系統運行三年多來，失信檢出率累計下降了５．７個百分點，對申請者形成了一定的誠信約束。通過低保項目核對，已能比較全面地掌握申請者綜合經濟狀況，可有效杜絕“開寶馬吃低保”的現象。

    在騙保賴保家庭中，多數都存在通過開展個體經營、或子女已參加工作擁有穩定收入，致使經濟狀況已有很大改善的情況。如何進行動態管理，完善低保退出機制？上海市民政局表示，目前市民收入核對系統已與８個領域６０個單位實現了常態化信息比對，其中還與２１個重點單位建立電子對比專線，可通過全流程自動信息進行對比。居民開辦或擁有企業情況、信用記錄等信息也已經或正在納入比對系統。

    南開大學社會建設與管理研究院院長關信平認為，要確保社會救助資源真正用于困難群眾，還需要有更嚴密科學的制度設計以及具有實效的社會信用體系。同時，也要發揮基層組織力量，設立管理成本，提升能力。

    統籌專項救助為困難人群“托底”

    ２０１３年１１月，河南省鹿邑縣人民法院開庭審理武文英涉嫌故意殺人案。２０１２年２月，她把農藥瓶遞給患有腦癱的雙胞胎兒子，致兩子死亡。悲劇也促使人們反思：為何已有的社會救濟、殘疾人救助、醫療救助等制度最終沒能挽救一個困難家庭？除了打通社會救助“最后一公里”之外，減少救助“碎片化”也迫在眉睫。

    此前國務院常務會議強調，要下決心進一步推進政府職能轉變和部門職責整合，把目前分散的低保、特困人員供養、受災人員救助及醫療、教育、住房、就業等方面的救助措施統籌起來。此次征求意見稿將上述７種專項救助統一納入，旨在“編實社會救助體系的‘網底’。”

    ２０１３年９月１日，《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法（試行）》實施，為因疾病造成“家庭自負醫療費用支出超過家庭可支配收入”的家庭臨時解決“吃飯”難題。該辦法也被看作是整合各類救助幫扶資源、提高幫扶力度的一次嘗試。上海市民政局透露，今后還將繼續研究是否將因教育費用或意外事故導致支出型貧困的情況納入救助體系之中。

    華東師范大學社會學系教授文軍表示，我國的低保制度目前相對完善，但教育、醫療、就業等專項救助相對薄弱，未能完全發揮應有的功能。同時，社會救助目前既存在相互間的重疊，也存在部分空白，導致一些救助對象享受過好的待遇，而一些社會救助卻沒有應保盡保。“加強制度頂層設計，強化制度間的統籌，能夠降低社會救助運行成本，并提高救助的精準度。”

    “整合各項專項救助牽涉到資金的分配和使用，還需相關部門淡化部門利益，協調推進。”文軍表示。

    期待政府、民間良性互動

    隨著征求意見稿發布，鼓勵社會力量參與社會救助也首次以政府規章形式提出。意見稿明確，國家鼓勵社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助；明確社會力量參與社會救助，按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策；規定政府可以將社會救助中的具體服務事項，向社會力量購買服務等。

    專家表示，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調推廣政府購買服務，此次征求意見稿鼓勵社會力量參與社會救助，順應了這一趨勢，也有助于政府與民間形成良性互動。

    上海社會科學院副研究員湯瀟表示，社會組織參與社會救助，可以發揮其提供多樣專業化幫扶服務的優勢，彌補政府物質救助等的不足，真正做到“送溫暖”。

    在上海近日舉辦的“第三屆公益伙伴日”活動中，多家專業從事殘疾人就業指導、困難群體社會融入與心理疏導的公益組織受到關注。湯瀟表示，社會救助管理部門應暢通社會組織參與救助的機制和渠道，并以此為契機，培育、引導社會組織的發展。“當然，政府與社會力量間的合作同樣也可能產生尋租行為，這需要有效的監管，以及程序設計的公平和透明。”