一、外匯管理概況

    外匯管理，是指一國政府授權國家貨幣金融管理當局或其他國家機關，對外匯的收支、買賣、借貸、轉移以及國際間結算、外匯匯率和外匯市場等實行的管制措施。《中華人民共和國外匯管理條例》所稱外匯，是指下列以外幣表示的可以用作國際清償的支付手段和資產：（一）外幣現鈔，包括紙幣、鑄幣；（二）外幣支付憑證或者支付工具，包括票據、銀行存款憑證、銀行卡等；（三）外幣有價證券，包括債券、股票等；（四）特別提款權；（五）其他外匯資產。

    外匯管理局的基本職能包括：（一）研究提出外匯管理體制改革和防范國際收支風險、促進國際收支平衡的政策建議，研究落實逐步推進人民幣資本項目可兌換、培育和發展外匯市場的政策措施，向中國人民銀行提供制訂人民幣匯率政策的建議和依據；（二）參與起草外匯管理有關法律法規和部門規章草案，發布與履行職責有關的規范性文件；（三）負責國際收支、對外債權債務的統計和監測，按規定發布相關信息，承擔跨境資金流動監測的有關工作；（四）負責全國外匯市場的監督管理工作，承擔結售匯業務監督管理的責任，培育和發展外匯市場；（五）負責依法監督檢查經常項目外匯收支的真實性、合法性，負責依法實施資本項目外匯管理，并根據人民幣資本項目可兌換進程不斷完善管理工作，規范境內外外匯賬戶管理；（六）負責依法實施外匯監督檢查，對違反外匯管理的行為進行處罰；（七）承擔國家外匯儲備、黃金儲備和其他外匯資產經營管理的責任；（八）擬訂外匯管理信息化發展規劃和標準、規范并組織實施，依法與相關管理部門實施監管信息共享；（九）參與有關國際金融活動；（十）承辦國務院及中國人民銀行交辦的其他事宜。其中，外匯儲備管理是我國外匯管理部門的重要職責。外匯儲備經營始終堅持“安全、流動、保值增值”的原則，進行審慎、規范、積極的投資運作。按照上述原則，外匯儲備管理綜合考慮多種因素，進行多元化貨幣、資產配置。目前，我國外匯儲備資產中包括美元、歐元、日元等多種貨幣，投資于各主要發達經濟體和新興經濟體的政府類、機構類、公司類等多種金融產品。多元化投資組合中，不同貨幣、不同資產類別之間此消彼長、互補平衡的效果明顯。

    二、外匯管理目標

    外匯資源短缺曾長期是制約我國經濟發展的瓶頸之一。與之相適應，外匯管理的主要目標即是保障國家對這種稀缺資源的計劃和支配，在管理理念和制度安排上奉行“寬進嚴出”原則。告別外匯短缺時代后，我國外匯管理進入了一個新的歷史時期，主要目標轉變為通過對外匯資金流入和流出的均衡管理，促進國際收支平衡、維護國家金融安全和服務經濟發展。

    （一）促進國際收支平衡

    國際收支平衡也稱外部平衡，其基本含義是國際收入等于國際支出。如國際支出大于收入，即為逆差；收入大于支出，即為順差。一國的國際收支狀況不論是從一個時期來看還是從某一時刻來看，總是處于不平衡狀態，不平衡是經常的、絕對的，平衡則是偶然的、相對的。

    國際收支持續不平衡會對一國經濟會產生不利影響。持續的、大規模的逆差會導致外匯儲備大量流失，本幣匯率下跌，國際資本大量外逃，引發貨幣危機。持續逆差還會導致獲取外匯的能力減弱，影響經濟發展所需生產資料的進口，抑制國民經濟增長，影響充分就業。持續的、大規模的順差給貨幣供給量帶來壓力，管理不善可能為通貨膨脹和資產泡沫制造溫床。較大順差是匯率升值預期的重要原因之一，套利資金可能大量流入，使國際收支順差進一步擴大。大進往往孕育著大出，將來形勢稍有波動，可能出現資金的集中流出。順差也意味著沒有充分合理地利用經濟資源，大量資金沒有用于國內投資和消費，而用于出口部門，不利于產業結構優化和動態調整。

    外匯管理是調節國際收支平衡的重要措施。面對國際收支較大規模的不平衡，外匯管理可以通過嚴格審核國際收支交易真實性來防范虛假外匯資金流出流入，可以通過調整外債、證券投資等資本項目收結匯、購付匯等政策，以及建立健全跨境資金流動監測監管體系，防控異常資金流入和流出，促進國際收支平衡。應當說明的是，國際收支平衡狀況是國民經濟，特別是對外經濟整體運行的結果，要保持國際收支相對平衡，優化經濟結構是根本。

    （二）維護金融安全

    開放程度越高,一國維護金融安全的責任和壓力就越大。跨境資本異常流動是一國金融安全的重大隱患。外匯管理可以通過如下方式，防范跨境資金異常流動，維護金融安全。

    首先，外匯管理如同“篩子”。通過各種制度安排，篩出那些沒有真實交易背景以及尚未放開的資本項目外匯資金異常流入流出。1999年初，我國正式實施了進口報關單聯網核查制度，要求所有進口項下對外付匯均必須有真實交易背景，基本堵住了貨到付款項下假報關單進口騙匯的漏洞。近些年，外匯管理部門還加大了資本流入管理，如2008年實施了出口收結匯聯網核查等制度，防控出口多收匯，發揮了外匯管理篩出異常資金流入的功能。

    其二，外匯管理如同“防火墻”。外匯管理可在境內和境外資本之間筑起流出入和匯兌轉換的“防火墻”，有助于為國內經濟結構調整及各項改革順利推進創造條件。國際經驗也表明，小型新興市場經濟國家頻頻發生的金融危機，在不同程度上都與本國資本項目的無序開放有關。防范和化解全球化風險，需適應經濟發展階段和金融監管水平，發揮外匯管理隔離風險的“防火墻”作用。

    其三，外匯管理如同“蓄水池”。外匯管理可以根據國內外經濟金融情況，收緊或放寬對境內機構和居民保留或自由支配外匯的比例或額度，間接調控外匯資源在國家和民間的持有比例。例如，當面臨資本外逃或大規模資本流出時，外匯管理可以要求境內機構和個人及時調回境外外匯，抑制資本外流，做大國家外匯儲備資金池，威懾或防衛投機性資本攻擊。

    （三）服務經濟發展

    服務經濟發展始終是外匯管理的出發點和歸宿。外匯管理部門適應對外經濟發展的需要，不斷改進進出口核銷手段，在滿足監管需求的前提下，最大可能地便利企業經營，支持企業提升國際競爭力。不斷簡化利用外資和對外投資外匯管理手續，推動國內企業充分地利用兩種資源、兩個市場，提高生產要素的配置效率。例如，2008年9月國際金融危機集中爆發以來，外匯管理部門落實國家支持經濟增長的總體部署，多次放寬貿易信貸比例，改進出口收結匯聯網核查手段，企業收付匯和結售匯的便利性得到顯著改善。

    三、外匯管理歷史沿革

    改革開放前，我國實行嚴格外匯集中計劃管理，國家對外貿和外匯實行統一經營，外匯收支實行指令性計劃管理。所有外匯收入必須售給國家，用匯實行計劃分配；對外基本不舉借外債，不接受外國來華投資；人民幣匯率僅作為核算工具。改革開放后，我國外匯管理體制根據經濟社會發展和經濟體制改革的根本要求，沿著逐步縮小指令性計劃、不斷培育和增強市場機制在配置外匯資源中的基礎性作用的方向轉變。經過30多年的努力，初步建立起了適應社會主義市場經濟要求的外匯管理體制。1978年以來，外匯管理體制改革大致經歷三個重要階段。

    第一階段（1978-1993年），外匯管理體制改革起步。這一階段以增強企業外匯自主權、實行匯率雙軌制為特征。1978年召開的黨的十一屆三中全會正式宣布我國開始實行改革開放的總方針。在涉外經濟領域，過去外匯統收統支的體制逐步松動，出口企業開始擁有一定的外匯自主權。為調動出口企業創匯的積極性，確保有限的外匯資源集中用于國民經濟建設，從1979年開始實行外匯留成辦法，在外匯集中管理、統一平衡、保證重點的同時，適當留給創匯的地方和企業一定比例的外匯，并允許持有留成外匯的單位把多余的外匯額度轉讓給缺匯的單位，官方匯率與外匯調劑市場匯率并存的匯率制度。總的看，這一階段，外匯管理體制處于由計劃體制開始向市場調節的轉變過程，計劃配置外匯資源仍居于主導地位，但市場機制萌生和不斷發育，對于促進吸引外資、鼓勵出口創匯、支持國內經濟建設發揮了積極作用。

    第二階段（1994-2000年），社會主義市場經濟條件下的外匯管理體制框架初步確定。1994年初，國家對外匯體制進行了重大改革，取消外匯留成制度，實行銀行結售匯制度，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度，建立統一規范的外匯市場。此后，進一步改進外匯管理體制，1996年全部取消了所有經常性國際支付和轉移的限制，實現人民幣經常項目可兌換。1997年，亞洲金融危機爆發，給中國經濟發展與金融穩定造成嚴重沖擊。為防止危機進一步蔓延，保持國民經濟持續發展，我國做出人民幣不貶值的承諾，并重點加強資本流出的管制，成功抵御了亞洲金融危機的沖擊。總體來看，這一階段，我國初步確立了適合國情、與社會主義市場經濟體制相適應的外匯管理制度框架，外匯供求的市場基礎不斷擴大，奠定了市場機制配置外匯資源的基礎性地位。

    第三階段（2001年以來），以市場調節為主的外匯管理體制進一步完善。2001年底加入世界貿易組織以來，我國加速融入全球經濟，對外開放進一步擴大，國際收支持續大額順差，對國民經濟影響日益增強。適應新形勢新挑戰，外匯管理體制改革向縱深推進，積極促進貿易投資便利化，穩步推進資本項目可兌換，加強跨境資金流動管理，完善國際收支統計監測。2005年7月啟動的人民幣匯率形成機制改革為深化外匯管理體制改革注入新的活力。企業和個人持有和使用外匯的政策更加便利，外匯市場加快發展。與此同時，外匯管理方式從重點管外匯流出轉為流出入均衡管理，逐步建立起資本流動雙向均衡管理的制度框架， 2008年新修訂的《外匯管理條例》確立了均衡監管思路。2008年9月國際金融危機全面爆發以來，及時啟動應急機制，做好國際收支逆轉的應急預案，積極防范金融風險，確保了外匯儲備資產的總體安全。2009年以來，針對跨境資金流向復雜和規模增大、市場主體便利化需求不斷增長的現實，外匯管理加快了理念和方式的“五個轉變”，即從重審批轉變為重監測分析，逐步從較為依賴審批和核準的管理方式轉變為重點加強跨境資金流動的監測分析和預警；從重事前監管轉變為強調事后管理，逐步從事前逐筆審核轉為事后核查和重點查處；從重行為管理轉變為更加強調主體管理，逐步從按交易行為和業務性質監管轉為以經濟主體為單位進行管理；從“有罪假設”轉變到“無罪假設”，逐步從事前排查經濟主體外匯收支的真實性轉為事后舉證查處違法違規經濟主體；從“正面清單”轉變到“負面清單”，逐步從“法無明文授權不可為”轉為“法無明文禁止即可為”。在守住風險底線的前提下，最大限度地便利市場主體對外貿易投資活動。總體來看，這一階段，外匯管理體制改革進一步深化，外匯管理的理念和方式加快轉變，市場配置外匯資源的作用不斷增強，對于促進外貿持續快速發展、引導資本有序雙向流動、充分利用兩個市場兩種資源、服務實體經濟發展等發揮了積極的作用。

    四、外匯管理近況

    2010年，我國經濟社會發展環境極為復雜，各類自然災害和重大挑戰極為嚴峻。黨中央、國務院果斷決策，積極應對，堅持實施應對國際金融危機沖擊的一攬子計劃，加快經濟發展方式轉變，國民經濟繼續朝著宏觀調控的預期方向發展，經濟向好勢頭進一步鞏固，改革開放深入推進，社會保持和諧穩定。

    2010年，我國國際收支交易呈現恢復性增長。全年國際收支交易總規模為5.6萬億美元，創歷史新高；貿易、直接投資、外債等主要項目交易規模均達到歷史高峰。其中，經常項目收支狀況持續改善，順差與GDP之比為5.2%，與2009年的比例基本持平；資本和金融項目順差呈現一定波動，一季度跨境資金流動延續前一年復蘇勢頭，二、三季度受歐洲主權債務危機影響順差有所回落，但四季度隨著國際金融市場逐步企穩，資金凈流入出現明顯反彈。截至2010年末，我國外匯儲備余額達2.85萬億美元。應指出的是，外匯儲備的增長，是我國在當前經濟發展階段下國際收支“雙順差”的客觀結果，與所謂的“強制結售匯”無關。強制結售匯制度是外匯短缺時代的產物，建立于1994年，當時要求企業的經常項目外匯收入，除國家允許開立外匯賬戶予以保留的外，均應全部賣給外匯指定銀行。此后，外匯局不斷放寬企業經常項目外匯賬戶開戶條件，提高賬戶限額。2008年，修訂后的《外匯管理條例》明確規定，企業經常項目外匯收入可以自行保留或者賣給銀行。2011年起，企業出口收入可以存放境外，無須調回境內。因此，我國已不再實施強制結售匯制度，強制結售匯已經是一個歷史概念。

    2010年，外匯管理部門按照黨中央、國務院的總體部署，深入貫徹落實科學發展觀，加快外匯管理理念和方式轉變，不斷深化外匯管理體制改革。一是開展應對和打擊“熱錢”專項行動。在13個省（市）有針對性地查處“熱錢”流入的重點主體、重點渠道，有效抑制異常資金流入。二是加強跨境資金流動的監測和管理。適度調減2010年度境內金融機構短期外債余額指標，完善銀行執行外匯管理政策考核辦法，規范境外機構和非居民個人境內購房外匯管理，果斷啟動跨境資金異常流入應對預案。三是推動外匯管理重點領域改革。實施進口核銷制度改革，啟動系統和數據整合，開展外匯主體監管試點。四是進一步便利市場主體外匯收支。開展出口收入存放境外試點，在地區指標范圍內允許中資企業借用短期外債，改革對外擔保管理政策，開展人民幣對外放款、對外擔保等資本項目業務試點，增加外匯市場交易主體，穩步擴大個人本外幣兌換特許業務試點。五是完善外匯儲備經營管理。堅持將防范風險放在首位，密切跟蹤分析市場變化和經濟走勢，靈活調整投資策略，優化貨幣資產擺布，保證儲備資產保值增值。六是積極推進依法行政，提高外匯管理透明度。宣布廢止或失效141件規范性文件，下放部分資本項目業務審批權限，制訂全面推進外匯管理依法行政實施方案。多形式、多渠道宣傳外匯管理改革，積極回應社會關注熱點問題。首次公布月度銀行代客結售匯、涉外收付款和季度國際收支平衡表數據。