2008年10月23日，國家人口計生委和中國社會科學院舉行改革開放與人口發展論壇。
[中國（海南）改革發展研究院院長 遲福林]謝謝大家，首先感謝這次改革發展與人口發展論壇。我國30年改革開放的歷史成就，既主要體現為長期快速的經濟增長，同時也反映在人類發展指數的快速提升上。我國人類發展指數從1975年略高于低人類發展水平的0.53，上升到2006年開始接近高人類發展水平的0.781。這使我國人類發展指數在國際的排名，從1991年的101位上升到2007年的81位。30年的巨大變化，也帶來包括資源環境、不斷擴大的城鄉差距、貧富差距和社會轉型以及公共需求變化帶來的經濟社會挑戰。應對這些挑戰以及國際金融危機的嚴重沖擊，實現我國人類發展水平的進一步提升，有賴于在加大經濟社會政策調整力度的同時，全面推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制的改革。
圖為中國（海南）改革發展研究院院長遲福林做《新階段人的全面發展與改革目標選擇》的主題演講。（中國政府網 陳濤 攝）
一、我國社會發展階段的歷史提升與人的全面發展
當前，我國解決人類發展面臨的形勢和任務與改革開放初期相比已有很大的不同。經濟發展仍然處于較低的水平，需要繼續把經濟增長作為長期的根本任務。與此同時，經濟體制、經濟發展方式和社會結構正在發生深刻的變革。這種變革帶來了巨大的發展活力，也蘊含著深刻的社會矛盾。新階段的矛盾、壓力和挑戰，開始逐步聚焦于人的全面發展上。人的全面發展，已經成為新階段經濟社會生活的基本目標，并且對下一步的改革產生深刻影響。
1、我國開始進入發展型社會的新階段
從總體上說，我國長期的社會主義初級階段，可以大概劃分為生存型和發展型這兩個既有聯系、又有所不同的階段。一個國家（地區）的社會需求結構，以及滿足這些社會需求的經濟結構、社會結構和制度結構等方面的變化，可以作為判斷社會發展不同階段的基礎。據此可以判斷，我國已經由生存型社會開始進入發展型社會的新階段。
（1）生存型社會與發展型社會的結構特征。生存型社會是社會發展的初級階段。在這一階段，發展的主要目標之一是解決溫飽問題。發展型社會是發展水平相對較高的階段。在這一階段，盡管經濟發展水平還有待提高，但社會溫飽問題總體得到解決，發展的目標開始逐步聚焦于人的全面發展。從生存型社會向發展型社會過渡，對經濟社會發展提出了新的要求。廣大社會成員要求加快經濟、社會與政治體制的全面創新，使之與發展型社會的消費結構、經濟結構和社會結構相適應。
（2）進入發展型社會的基礎性標志。經濟發展水平、消費結構、產業結構、就業結構、城鎮化率等五個方面，可以作為判斷從生存型社會向發展型社會過渡的參考性指標。按照這些指標，我國在本世紀初開始由生存型社會向發展型社會過渡。這個判斷，與我國在本世紀初“實現了由解決溫飽到總體上達到小康的歷史性跨越”的判斷相一致。
2.當前，我國的社會矛盾呈現階段性特征
我國社會發展階段實現歷史性提升，社會矛盾也隨之發生明顯的階段性變化。正如十七大報告指出的，“進入新世紀新階段，我國發展呈現一系列階段性特征。”從基本國情出發，在注重廣大社會成員日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間這個主要矛盾的同時，更需要強調當前我國社會發展的階段性特征，按照十七大報告的要求，“堅持把它作為推進改革、謀劃發展的根本依據。”
（1）經濟持續快速增長與資源環境的矛盾越來越突出。首先，經濟增長的資源環境代價過大。2007年，我國GDP總量占到全球的6%，但能源消耗占全球的15%，鋼鐵消耗占30%，水泥消耗占54%。我國已經成為全球第一大煤炭生產國，成為除了二氧化碳以外污染物排放的第一大國，成為第二大石油消費國。其次，資源環境的約束全面增強。從國內經濟社會的約束看，資源環境開始成為實現可持續發展的重要因素，開始成為影響人的生存和發展的突出矛盾。以最近五年（2003～2007年）的情況看，我國在資源環境的消費變動對全球的影響較大。例如，我國鐵礦石消費對全球的消費貢獻率是85%，銅的貢獻率是55%，原鋁的貢獻率是51.6%，原油的貢獻率是33.5%。
（2）全社會公共需求全面快速增長與基本公共產品短缺的矛盾凸顯并且越來越突出。進入到2000年以后，個人年均用于公共需求方面的支出大概等于90年代中期以前3～5年的支出。就是說，進入發展型社會的新階段，全社會公共需求呈現全面快速增長的態勢。與此同時，公共需求的范圍也在逐步擴大。我們過去講基本公共需求主要是四項，即義務教育、公共衛生、基本社會保障和公共就業。現在看來，中低收入者的住房問題、環境保護問題、公共安全問題等，已逐步成為廣大社會成員的基本公共需求。
（3）經濟發展、社會進步同公共治理建設滯后的矛盾越來越突出。隨著社會發展階段的變化，社會參與程度在不斷提高，但是與此相聯系的制度建設，例如社會組織的發育程度、政務信息的公開程度、利益協商對話渠道的建設等，同公民社會的發展趨勢不相適應。此外，政府自身建設也存在某些突出問題。比如行政效率低下、行政成本過高等問題。需要指出的是，由于改革不到位，某些體制性機制性腐敗問題仍然存在，并且在某些方面還比較突出。
3.人的全面發展成為新階段改革的基本目標
從生存型社會進入發展型社會，改革發展的目標有所不同。30年前，廣大社會成員追求的首要目標是溫飽。今天，他們對政府提供的生活環境和基本公共服務的期望極大地提高。從總體情況看，經濟增長“一俊遮百丑”的階段已經難以為繼。適應社會發展的階段性變化，改革目標需要作出新的選擇。
（1）改革要更加關注人的發展。從新階段的實際情況看，人的全面發展對改革發展提出的基本需求是：
更加關注人的自身發展。人的發展需要有良好的文化素質和健康的身體，需要有穩定的社會保障體系，需要比較充分的就業，等等。就是說，以人的自身發展為主的人的發展權問題，已經成為新階段改革發展的基本性問題。
更加關注人的公平發展。由于傳統二元經濟結構和制度結構尚未全面打破，改革中利益關系調整的影響以及收入差距的不合理擴大，使得某些不公平發展的問題不僅存在，而且在一些方面還比較突出。例如，城鄉的二元經濟結構以及與此相聯系的城鄉二元公共服務體制。進入發展型社會的新階段，改革既要消除城鄉二元的經濟結構，更要加快建立城鄉統一的基本公共服務制度，著力推進新階段的城鄉統籌發展，解決現實城鄉居民發展的不公平問題。
更加關注人的全面發展。人的全面發展，不僅涉及人對自身發展的基本要求，而且還涉及到人參與經濟、文化、社會、政治等領域活動的基本要求。適應人的全面發展的總體趨勢，不可避免地需要推進全面改革。
（2）改革要推動發展方式的轉變。過去30年，改革的主要目標是要增加經濟總量。當前，以擴大GDP總量為目標的發展模式已難以適應社會階段變化的需求。為此，需要通過深化改革，把重點從擴大投資轉移到創造社會需求上來，并由此加快發展方式的轉變，走出一條可持續發展的新路。
（3）改革要促進社會進步。進入新的發展階段，社會結構和利益結構正在發生深刻變化，社會關系的復雜性全面增強。改革應當在協調利益關系、促進公民社會有序發展中發揮重要作用，并由此推動社會的全面進步。
從生存型社會向發展型社會過渡，是30年改革發展的必然結果，也是新階段改革發展的重要背景。這個過渡既帶有“轉軌中發展”的特點，也帶有“發展中轉軌”的色彩。新階段我國改革發展的許多問題，需要結合這個宏觀層面的結構性變遷來思考和分析。
二、按照以人為本的要求推進新階段的全面改革
新世紀新階段，我國人類發展的基本需求發生了深刻變化。這不僅要求通過改革創新盡快轉變發展方式，應對資源環境對經濟發展的挑戰；而且要求通過改革創新加快建立惠及13億人的基本公共服務體制，逐步實現基本公共服務均等化，以應對全社會基本公共需求全面快速增長的挑戰。
1．以基本公共服務均等化推進城鄉一體化進程，成為新階段改革的重大任務之一。十七屆三中全會明確提出著力破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的目標。其中一項重要任務是，到2020年城鄉基本公共服務均等化明顯推進。無論是從廣大農民的現實需求來看，還是從擴大內需、穩定宏觀經濟的內在要求來看，加快推進城鄉一體化和城鄉基本公共服務均等化的進程，已成為新階段改革的重大任務。
我國已進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段。近年來，各級政府加大了對農村公共服務供給的投入力度。但由于城鄉二元結構尚未根本改變，農村基本公共服務與城鎮相比，還存在著較大的差距。以教育為例，今年我國已基本實現了城鄉義務教育全免費，義務教育的普及率在城鎮和農村都已很高，但城鄉義務教育的辦學質量差距仍然很大，城鄉間的義務教育經費投入、辦學條件、教師水平三個方面有明顯距離。再以城鄉衛生投入差距為例。從1990到2006年期間，雖然城鄉人均衛生費用都有較大增長，但城鄉人均衛生費用之間的差距卻在擴大。2006年，我國人均衛生總費用城市為農村的2.59倍。這些差距既有城鄉發展水平的原因，也有城鄉二元公共服務制度的約束。因此，推進城鄉一體化首先需要打破城鄉二元的公共服務體制，以逐步縮小城鄉發展水平和基本公共服務水平的過大差距。
2．擴大內需已成為新階段改革的現實壓力。拉動國內需求尤其是消費需求，既是我們當前應對國內外宏觀經濟波動的重要選擇，也是轉變發展方式、保持經濟持續快速發展的重大任務。新階段擴大國內需求，同10年前相比有很大的不同。例如，擴大內需要同發展方式轉變、公共需求變化、城鄉一體化進程相適應。為此，當前擴大內需，既需要在加快市場化方面有實質性突破，更需要在人的全面發展方面加大投入，著力推進基本公共服務均等化。
加大對人的全面發展的投資，對擴大內需、保持經濟增長有特殊意義。在市場經濟條件下，消費是經濟增長的重要驅動力。但這些年來，我國投資與消費比例失衡的趨勢明顯，形成了投資拉動型的經濟增長模式，加大了宏觀經濟運行的風險。客觀分析，我國消費率過低的重要原因之一在于基本公共服務供給不到位，導致城鄉居民的消費預期不穩、邊際消費傾向下降。由于教育、醫療、社會保障等基本公共服務的價格上漲速度超過了人均收入的增長速度，城鄉居民收入中的很大一部分用于預防性儲蓄，減少了即期消費。據測算，2005年我國城鄉居民用于教育和醫療的額外支出對其他商品和服務消費產生的擠出效應達到5810.7億元。初步估計，如果政府在教育、醫療等公共服務領域的投入到位，消費率大概可以提高4-5個百分點。
基本公共服務投資乘數效應顯著。有研究表明，農村教育財政投入對農牧業產值增長的貢獻高于農村公共基礎設施投資。每增加1元農村教育投資，可使農牧業產值增加8.43元，而每增加1元農村公共基礎設施投資，農牧業產值增加6.75元。
我國擴大內需有相當大的潛力。這既涉及到資源能源等方面的投入，也涉及到基本公共服務均等化方面的投入，還涉及到環境保護方面的投入。這幾個方面的投入，有相當大的增長空間。以環保投入為例，發達國家（如日本等）對環境投資占GDP的比重約為1.5%～2%；而目前我國對環境的投資僅占GDP的0.46%；如果把這個比重提高到1.8%的比例，以2007年的經濟總量計算，僅在環保方面的投資就需要4450億元左右。
企業的投資需求、公眾的消費需求始終與體制問題緊密相關。總結過去10多年擴大內需的經驗，新階段的擴大內需，應把主要的注意力放在深化改革上，注重解決制約內需的體制性障礙。例如，要增加資源環境方面的投資，需要推進資源價格改革和環境成本內部化的制度創新。如果能源價格仍被行政壓低，新能源開發就缺乏應有的動力。公共服務領域的投資和消費是同公共服務體制建設相聯系的。如果中央地方各級政府在基本公共服務中的責任分工不理順，公共服務就缺乏財力保障。在市場化進程中，農村大市場的潛力只能通過農村改革激活。這是因為，提高農民收入的實質是賦予農民更多的發展機會和發展能力。如果農民的土地產權得不到有效保障，仍然保持原來城鄉二元的公共服務體制，農民增收問題很難解決。
3.推進財稅體制改革，加快建立完善公共財政體制。當前，無論是擴大內需，還是推進基本公共服務均等化進程都對現行的財稅體制改革提出迫切要求。一方面，伴隨著經濟快速發展，各級政府的財政收入大幅增長；一方面，各級政府經濟建設和行政管理支出的縮減還有一定空間。為此，要按照公共財政的要求，盡快調整財政支出結構，使更多的財力用于基本公共服務。
以基本公共服務均等化為導向，進一步深化省以下財政管理體制改革。要以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革，重點包括：第一，探索推進省直接管縣的財政管理體制。第二，積極推進鄉鎮財政管理體制改革試點，進一步規范和調整縣與鄉之間的財政關系。第三，通過完善激勵約束機制，強化省級政府調節地方財力分配的責任，增強省級財政對市縣級財政的指導和協調功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。
完善和規范中央財政對地方的轉移支付制度。第一，優化轉移支付結構，擴大一般性轉移支付規模，使其成為轉移支付的主要形式。第二，加強中央對地方專項轉移支付管理。逐步減少中央各部委提供公共服務的支出責任，強化政策規劃、指導和監督職能，對中央部委必須保留的專項轉移支付，應使其規范化。第三，建立監督評價體系，著力提高中央財政轉移支付效果。實施積極的財政政策，應考慮與公共財政、投資體制改革同步推進。一方面，增量財政支出主要應主要放在基本公共服務上；一方面，要改善政府投資效率，并允許民間資本進入公共服務領域。
三、加快推進政府轉型
進入新階段，無論是改革的目標選擇，還是改革的短期、中期、長期安排，都直接取決于政府轉型的進程和實際效果。第一，市場化改革依賴于政府轉型。只有通過政府轉型才能使市場在更大程度上發揮基礎性作用。第二，社會管理體制改革依賴于政府轉型進程。實現基本公共服務均等化的關鍵在于有效發揮政府的作用，確立政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用。第三，政治體制改革在一定程度上要以政府轉型為基礎和突破口。把政府轉型的問題解決好，公共治理結構建立起來，就能實質性地推動政治體制改革。
1.強化政府的公共服務職責。面對改革發展的新形勢新任務，要把強化以政府社會管理和公共服務職能為重點的行政管理體制改革作為新階段改革攻堅的重點，加快建設公共服務型政府。
公共政策的制定和實施要充分體現公平正義。在市場經濟條件下，利益分化和利益博弈有一定的客觀性，也是社會運行的常態。但是，公共政策的制定和實施必須超越局部利益，把公共利益作為首要價值。這就要求政府把維護社會公平正義作為公共政策制定和實施的基本原則，強化政府為農村、欠發達地區和困難群體提供基本而有保障的公共服務的責任。公共政策的制定要防止利益部門化傾向。為防止以部門利益影響公共利益，保障政府公共政策的公平與公正，不僅要完善公共政策的制定程序，而且更要注重制度層面的建設，對公共政策的執行結果實行嚴格的行政問責。制定全國性的基本公共服務均等化戰略規劃。雖然在全國范圍內實現基本公共服務均等化是一個較長的過程，但考慮到城鄉差距、區域差距、貧富差距仍在拉大的現實，應盡快著手在全國范圍內制定基本公共服務均等化的戰略規劃和實施策略，統籌安排、分步推進。
2.進一步理順中央地方關系。由于自然稟賦和基礎條件不同，發展的起點不同，中西部地區要在短期內經濟總量上趕上東南沿海地區，并不現實。從實際情況看，東西部差距主要表現為農業和農村發展的差距，人類發展與經濟、社會發展之間的低水平循環，成為制約中西部區域發展的直接因素。這表明，縮小區域之間、城鄉之間基本公共服務的過大差距，需要合理劃分中央與地方政府在義務教育中的分工；合理劃分中央與地方政府在公共衛生和基本醫療服務中的分工；合理劃分中央與地方政府在基本社會保障中的分工；合理劃分中央與地方政府在公共就業服務中的分工，這對于促進區域協調發展有重大作用。
3.建立有效的績效評估體系。目前，政府綜合績效評估尚處于探索和試點階段，責任化體制和政府績效評估體系還不健全。在新階段，推進基本公共服務均等化需要加快建立政府績效評估體系建設。
建立以基本公共服務為導向的政府績效評價體系。建設公共服務體制，推進基本公共服務均等化，需糾正“重經濟指標，輕公共服務”的傾向。在政府績效考核體系中，強化對基本公共服務項目的考評。在評估主體方面，要建立基本公共服務均等化的評價指標體系，引入多元化的評估機制。堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。
建立基本公共服務嚴格的問責制。近幾年，我國強化了行政問責，并在一些領域和地方開始制度化。下一步要將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，結合人事制度改革，把公共服務指標納入干部考核體系，在此基礎上建立以公共服務為導向的干部考核制度。 當前的政府轉型與政府利益密切相關。從本質上來說，政府是一個公共利益的代表者。從現實情況看，由于現行財稅體制、干部體制、中央與地方關系的體制安排，使政府自身利益逐步形成。問題在于，如果政府的利益問題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團的問題就比較困難。政府轉型的深刻意義在于，通過綜合性的改革，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者的地位。這是政府轉型最具實質性和挑戰性的重大課題，也是決定改革成敗的關鍵性問題。
這里，我想提出人口計生網絡在推進基本公共服務均等化中的作用問題。經過各級人口計生部門多年的努力，已經形成了一個深入農村、聯系家家戶戶、服務于每一個家庭的農村人口計生網絡。我院在多次的農村調研中了解到，依托農村人口計生網絡，充分利用并整合現有公共資源，可以大大節省構建農村公共服務網絡的成本，達到“時間短、投入少、見效快”的目的。以人口計生網絡為重要平臺，加快構建農村公共服務體系有很強的現實性和迫切性。為此，我院于2006年曾提出“以人口計生網絡為重要平臺，加快構建農村公共服務體系”的11條建議。我們相信，新階段農村人口計生網絡在實現城鄉基本公共服務均等化方面能夠發揮更大的作用。
