2008年10月23日，國家人口計生委和中國社會科學院舉行改革開放與人口發展論壇。
[國務院發展研究中心副主任 盧中原]尊敬的各位領導，各位人口戰線的專家領導大家好。我匯報的題目是《政府轉型與促進人的全面發展》。
圖為國務院發展研究中心副主任盧中原做《政府轉型與促進人的全面發展》的主題演講。（中國政府網 陳濤 攝）
當前乃至2020年，我國正處于全面建設小康社會的新時期，改革開放進入新階段，人民群眾有許多新的期待，經濟社會發展面臨新的形勢。中共十七大對十六大報告描繪的全面建設小康社會目標進一步提出了五個方面的新要求，包括增強經濟發展協調性、健全民主政治、加快發展文化事業、重視改善民生和構建生態文明。根據這些新要求，我們要進行深入研究，拿出決策方案。為此，加快政府職能轉換，加強政府的公共服務職能，促進基本公共服務均等化，并以此促進人的全面發展，就是需要深入研究的一個重要課題。下面我簡單談幾點認識。
一、提出基本公共服務均等化的命題，是深化改革的必然要求，也是政府轉型的重要內容，對我國新階段的發展有重要的促進作用。這主要體現在以下四點。
第一，區域協調發展迫切要求研究基本公共服務均等化的問題。過去我們關注區域差距，更多關注的是經濟差距。無論是研究人員，還是地方官員，以及中央的規劃部門，更多談論的是如何縮小各地GDP差距。但這個認識是比較片面的，我國已經認識到這一點。不容否定，市場機制是推動整個中國經濟發展欣欣向榮最基本的機制和動力。如果各級政府、研究部門和學者都來關注如何縮小各地區的經濟差距，就很容易把注意力轉移到政府怎么去強力推動經濟、怎樣爭投資、爭項目方面。
我們在不同的地方都聽到這樣的議論，中西部地方政府對這個問題尤其感到緊迫。對我們學者的意見他們也不大贊成，“你們老說政府不要直接干預經濟，但如果我們中西部的地方政府不強力推動經濟發展，那我們跟東部的差距什么時候才能縮小？” 這樣，一些核心的問題就提出來了，中西部到底要和東部縮小什么差距？經濟發展靠政府還是靠市場？政府在縮小區域差距方面應當把注意力放在經濟差距還是社會差距上？對這些問題的回答決定了政府要做什么，以及應當怎樣做。我們主張，政府的責任應當是縮小區域發展的社會差距，而不是經濟差距。經濟差距應該主要由市場機制去解決。
現在有種批評，如果說市場機制是一只看不見的手，那么政府就是一只閑不住的手。但我認為，如果政府的關注點放在社會領域，這只閑不住的手還遠遠不夠，也就是說政府提供的基本公共服務還遠遠不能滿足需要。因此，在促進區域協調發展、逐步縮小區域差距方面，我們要扭轉政府過于關注經濟差距而忽視社會差距的偏向。無論是我們的規劃部門，還是各級政府，乃至我們的研究人員，都應當更加關注如何通過加強政府公共服務職能，使各地人民享有大體均等的基本公共服務，提高社會福利水平，縮小地區間的社會差距。如果政府的責任和政策重點不放在這里的話，各地的經濟發展就有可能會受到政府這只閑不住的手的過多干預，反而達不到預期效果。
第二，基本公共服務均等化，對構建和諧社會是非常重要的。中共十七大報告提出，要以改善民生為重點促進和諧社會建設，并從以下六個方面進行了部署。一是優先發展教育，提高人力資源素質。保證教育公平，促進起點公平。這有利于增強個人擇業能力，擴大選擇自由。二是實行積極擴大就業的戰略。政府側重于培養有利于擴大就業的環境，鼓勵個人更多地發揮創造性、主動性，以創業帶動就業。三是深化分配制度改革。著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，建立企業工資正常增長和支付保障機制，更多關注低收入者和工薪階層的收入。同時完善再分配政策和調節手段，合理調節收入分配差距。
四是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。更加凸顯政府的保障功能，讓所有人特別是農村能夠享受基本保障，分享發展成果。 五是建立基本醫療衛生制度。這是提高全民健康水平的要求，單獨提出這一條意義重大。尤其是城鄉低收入群體，常常有家庭因病而陷入貧困，甚至脫貧后因病返貧，更需要基本的醫療保障。六是加快社會管理體制改革，健全矛盾調處機制等。這些部署充分反映了人民過上更好生活的新期待，而且每一項部署幾乎都涉及政府公共服務職能，對政府加強和改善公共服務、促進基本公共服務均等化提出了更高的要求，迫切需要政府在這些方面有積極作為。
第三，基本公共服務均等化對我國經濟發展方式的轉變意義重大。怎么樣促進發展方式的轉變？中共十七大提出，我們要實現“三個轉變”，其中包括要促進經濟增長由主要依靠投資和出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變；由主要依靠第二產業拉動向一二三次產業協同拉動轉變；由過去主要依靠增加物質資源的消耗來促進經濟增長，向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。實現這些轉變，同樣對公共服務提出了新的要求。
四是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。更加凸顯政府的保障功能，讓所有人特別是農村能夠享受基本保障，分享發展成果。 五是建立基本醫療衛生制度。這是提高全民健康水平的要求，單獨提出這一條意義重大。尤其是城鄉低收入群體，常常有家庭因病而陷入貧困，甚至脫貧后因病返貧，更需要基本的醫療保障。六是加快社會管理體制改革，健全矛盾調處機制等。這些部署充分反映了人民過上更好生活的新期待，而且每一項部署幾乎都涉及政府公共服務職能，對政府加強和改善公共服務、促進基本公共服務均等化提出了更高的要求，迫切需要政府在這些方面有積極作為。
第三，基本公共服務均等化對我國經濟發展方式的轉變意義重大。怎么樣促進發展方式的轉變？中共十七大提出，我們要實現“三個轉變”，其中包括要促進經濟增長由主要依靠投資和出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變；由主要依靠第二產業拉動向一二三次產業協同拉動轉變；由過去主要依靠增加物質資源的消耗來促進經濟增長，向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。實現這些轉變，同樣對公共服務提出了新的要求。
近幾年，消費對經濟拉動的作用仍然偏低，其中一個重要的原因就是老百姓對未來的支出預期不確定。因為，人們在養老、醫療、住房、看病、子女教育、就業這幾個方面的預期消費支出增加，導致人們當期不愿意花錢，而愿意拿更多的錢去儲蓄。因此，要刺激消費，要求政府更多地提供公共服務，通過增加政府的公共服務開支，增加低收入者、貧困家庭的補貼等，來拉動全社會居民的即期消費，以此來促進經濟增長由消費、投資、出口協同拉動。如果政府不出手，完全依靠市場，就會惡化老百姓的支出預期。
勞動者素質提高是一個很寬泛的概念，不光包括就業以后在崗培訓，還包括人生下來就要受的教育等。通過加強公共服務促進勞動者素質的提高，促進服務業的發展，對加快我國經濟發展方式的轉變能起到積極作用。這方面，政府的手閑不住是對的。這也是提出來要加強公共服務的重要背景。
第四，基本公共服務均等化是我國在改革發展新階段提出來的新要求、面臨的新挑戰。改革開放30年來，特別是在早些年，我們比較多地是在體制外部創造一個改革的增量優勢。也就是說，在改革步驟上，計劃經濟的存量部分先不改，或體制內難改的往后放，而把改革重點放在加快發展包括民營經濟在內的非國有經濟，在體制外先形成改革勢頭，為突破傳統體制束縛摸索經驗，積蓄力量。改革開放到了今天，現在我們還想不動存量部分，還要繞開這個難題，恐怕越來越行不通了。因此，我們要向計劃經濟核心部分發起攻堅。計劃經濟的核心部分，我個人認為有兩條：一是政府職能；二是壟斷行業。那么，轉變政府職能很重要的就是要研究如何從過去重點支持經濟建設，增加投資、跑項目、攀比GDP，轉向怎么完善公共服務體制。
在這個階段，老百姓的公共參與意識提高了。最近幾年，各個方面對我國改革提出了一些反思和批評。如果這些批評是理性的、建設性的，是要推動改革前進的，我覺得的是應該歡迎的。但是，還有一些噪音，是否定、懷疑改革，甚至想使改革停頓、倒退的。我個人認為，這至少是缺乏建設性的。我們要著眼于解決問題。
因此，對于理性、建設性的批評，我們應該認真傾聽，從諫如流。包括，怎么樣提高改革的參與度，提高改革決策的科學性、透明度，增強改革舉措的協調性，以及如何實現改革成果的全民共享等。這樣，可以使大家覺得改革是為了給自己帶來好處，至少是能夠給大多數的人帶來好處的。如果我們的改革是透明的、開放的、善于聽取各個方面意見的，那么，人民群眾就會積極參與改革、參與改革方案的設計、參與改革思路的討論，他們就會成為改革的擁護者，這對我們新階段的改革將是一個巨大的推動力量。我想，這對我們探討基本公共服務均等化問題有重要意義。
二、加快政府職能轉變，促進基本公共服務均等化需要深入研究的問題。
第一，基本公共服務均等化應當突出重點。公共服務的涵蓋范圍很廣，現階段我們要重點解決最基本、最突出的問題，例如，公共資源配置嚴重不均衡的問題。現階段基本的公共服務是什么？我認為首先是義務教育和基本醫療衛生服務。長期以來，我們對這兩方面的公共服務資源配置嚴重失衡。比如，我們的教育資源、衛生資源大量投入城市、投入高等教育，而對基礎教育和農村基本衛生服務的投入明顯不足，導致農村邊遠貧困落后地區的基礎教育出現了嚴重的危機，基本醫療服務也嚴重落后。
中西部很多地方還沒有普及義務教育。這個偏向如果得不到迅速、有效的扭轉，我們就會繼續走彎路。因此，在這個時候，我們首先要扭轉公共資源配置失衡的偏向，讓公共資源更多地向義務教育和基本醫療、特別是邊遠貧困的地區和社會群體傾斜，使之盡快改變基本公共服務嚴重不足的狀況。
第二，要探討不同層級的政府職能怎么樣迅速轉變過來。在提供基本公共服務方面，中央和地方的職能是不一樣的。比如，在實現基本公共服務均等化過程中，明確中央政府負責均等什么，這是很現實的問題。我國在研究主體功能區規劃時，將國土空間劃分為優化開發、限制開發、重點開發、禁止開發四大類功能區。在這里，中央政府應該滿足不同地方的基本公共服務要求。比如，在禁止開發和限制開發的地區，需要完善中央政府的財政轉移支付制度，建立生態補償機制等，單靠地方政府往往是無能為力的。所以，基本公共服務均等化，要明確中央和地方各級政府的基本職責分工。
而地方政府的職能也要界定清楚，不宜隨意擴大。比如，政府的職能主要有四項：經濟調節、社會管理、市場監督和公共服務。經濟調節就是指中央政府的宏觀經濟調控，地方政府沒有這個職能。地方政府管理什么？主要是后面三項，即社會管理、市場監督和公共服務。中央政府的宏觀經濟政策尤其是總量調控政策，其性質就是一刀切。例如中央銀行不可能給東、中、西部三個地區制定不同的基礎利率。
那么，我們通過什么來平衡不同地區的差異呢？主要應通過相關的區域政策和競爭政策來解決總量調控政策所不能解決的矛盾。區域政策要區別對待，不搞一刀切，這是促進各地經濟社會協調發展的基本政策工具，對穩定宏觀經濟也有重要的作用。所以，實現基本公共服務均等化，要明確中央、地方政府在職能轉換當中各自的重點應該放在哪里，這是需要深入探討的。
第三，我們研究基本公共服務均等化，應該研究怎么樣利用好市場機制。提供公共服務的主體通常是政府，特別是基本公共服務的提供，政府應有的責任決不能推卸，決不能弱化，但也決不能排斥市場機制，反而還應善于利用它來增加公共服務的供給，改善公共服務的質量，降低公共服務的成本，提高公共服務的效益。這一點對我國具有針對性的意義。
以日本醫療服務為例。日本的醫療收費全部是政府定價，私人醫療診所不能自行決定價格。日本的醫院不用經濟收入多少來衡量服務績效，而是實行記分制來衡量。在基本醫療和衛生服務的供給上，日本政府是允許私營機構進入的，這就是市場機制。再有，日本的公共醫療機構，他們的醫療服務記分、醫療機械維修和清潔衛生都盡可能包給社會化的專業組織，這也是市場機制。
三、實施國家人口發展戰略，優先投資于人的全面發展。
“優先投資于人的全面發展”,是國家人口發展戰略的核心理念。它的涵義是，要緊緊抓住人口撫養負擔較輕、社會儲蓄率較高、人力資源充裕、經濟持續快速增長的有利時機，將公共資源優先安排到人力資源開發上。
這一核心理念，是科學發展觀在人口發展戰略中的具體體現。科學發展觀強調以人為本、人文關懷和社會和諧，更加重視發展機制的人文特征、發展內容的整體協調、發展進程的持久永續，以及發展成果的全民共享。人的全面發展是經濟發展的動力、目的和歸宿，是社會文明進步的要求。優先投資于人力資源開發，正是為激發人的潛能、促進人的全面發展積極創造條件，從而為經濟社會全面協調發展提供持久的動力和源泉。
在全面建設小康社會的新發展階段，必然要求優先投資于人力資源開發。在初步實現小康的基礎上，城鄉居民對改善生存環境、提高生活質量、滿足精神文化需要的呼聲日益強烈。從現在起到未來十幾年間，我國既有人口撫養負擔較輕、儲蓄率高的有利條件，又面臨人口老齡化超常加快的挑戰。在增強綜合國力的基礎上，把公共資源更多地優先投資于人的發展，促進人的素質全面提高和生活質量全面改善，這是基于我國現階段國情、抓住機遇和化解風險的重大戰略選擇。
加快轉變經濟增長方式和實現可持續發展，迫切需要優先開發人力資源。我國人口態勢正在發生新的變化。在勞動力總量充裕的同時，結構性短缺開始顯現。城市熟練技工供不應求，局部地區開始出現普通勞動力短缺。農村青壯年勞動力大量進入城市，局部農村也出現勞動力不足。社會“未富先老”，可能使儲蓄率逐步降低。必須加大人力資源開發力度，激發知識、技術和管理的創新活力，提高勞動效能和資源利用效率，促進高素質人力資源對自然資源和貨幣資本的替代，走新型工業化道路，加快建設節約型社會，有效緩解人口與資源、環境的矛盾。中國主動參與經濟全球化和國際競爭，必須大力開發人力資源。當今世界，知識和技術在經濟發展中的貢獻越來越大，人力資本的收益率越來越高。我國與發達國家存在明顯反差。據估算，發達國家的經濟增長中，人力資本的貢獻高達75％，大大超過自然資源和貨幣資本25％的貢獻程度。而我國人力資本對經濟增長的貢獻份額僅為35％，遠遠低于自然資源和貨幣資本高達65％的貢獻份額。
我們在參與國際產業分工時，應當清醒認識勞動力低成本的利弊得失，前瞻性地把握比較優勢轉移趨勢，推動我國由人口大國向人力資本大國轉變，將人口壓力轉化為人力資本優勢，迅速提高勞動生產率。在繼續發揮低成本優勢的同時，更加重視培育新的高素質人力比較優勢，加大人力資本對經濟增長的貢獻，增強核心競爭力。優先投資于人的全面發展，要盡力而為，量力而行，明確階段性目標和投入重點。目前，我國已經具備較為雄厚的經濟基礎、比較有利的社會條件和人口發展態勢。應充分發揮公共政策的導向作用，形成以政府投入為主導，企業、社會組織和家庭廣泛參與的新格局。當前，應重點加強以下四方面的投入：一是加強對控制人口數量、穩定低生育水平的投入；二是加強對提高人口素質、開發人力資源的投入；三是加強對優化人居環境、引導人口合理分布的投入；四是加強對提高人民生活質量、促進社會公平的投入，特別是對社會保障、消除貧困等的投入。
就全國而言，應當緊緊抓住中西部、農村地區、低素質人口和貧困人口等突出薄弱環節，以及政府公共服務職能嚴重缺位的領域，加強和改善人口、扶貧、教育工作，大力發展義務教育、職業教育和農村基本衛生服務，公平配置公共衛生和公共教育資源。在不同地區、不同發展階段，優先投資于人的全面發展的重點領域，可以有所不同。總之，這一核心理念是推進我國人口健康發展的重要指導思想，需要各部門、各地方從落實國家人口戰略的高度，積極形成合力，共同推動人口、資源、環境的相互協調，促進經濟、社會、政治、文化四位一體的和諧發展。國家人口發展戰略是制定經濟社會發展戰略的基礎性科學依據。人口戰略研究有許多重大的基本判斷、結論、預測、戰略理念、戰略目標和政策重點，十分有助于我們進一步認識基本國情，為經濟社會發展戰略研究提供扎實和科學的依據，對我們研究宏觀經濟運行和中長期發展都很有指導意義和參考價值。例如，關于優先投資于人的戰略理念和政策目標，關于人口和經濟社會發展之間相互影響的分析，關于人口態勢的預測，等等，都是非常重要的。
這些成果有助于我們把握影響宏觀經濟穩定和中長期發展的深層次問題，提出更為明智的政策建議。例如，人口增長、老齡化和流動態勢對經濟增長、擴大就業和社會保障體系帶來那些新的挑戰，人口因素對我國城鎮化進程、走新型工業化道路以及全面建設小康社會相關目標提出哪些新的要求，如何采取更有針對性的宏觀經濟政策，如何合理調整經濟社會發展戰略的目標、重點和政策措施，如何走出一條全面協調可持續的發展道路，等等，這樣一些經濟社會問題的研究出發點和政策歸宿，都需要求教于人口發展戰略的成果。
