2008年10月23日，國家人口計生委和中國社會科學院舉行改革開放與人口發展論壇。
[中央黨校副校長 石泰峰]尊敬的各位領導，各位來賓，女士們、先生們。今年是中國改革開放30周年。30年來，我國經濟社會全面進步、綜合國力顯著增強、人民生活水平不斷提高。這30年，也是我國在人口發展事業上取得重大進展的30年。30多年前，中國城鄉開始大力推行計劃生育，1978年“計劃生育”寫入憲法。中國人口的有效控制和中國經濟的快速發展已成為舉世共睹的“兩大奇跡”。
圖為中央黨校副校長石泰峰做《法制建設與人口發展》的主題演講。（中國政府網 陳濤 攝）
實行計劃生育使占世界人口20%的13億中國人的生存狀態得到了很大改善。30年來，堅持推行計劃生育基本國策，有效地緩解了人口對資源、環境的壓力，有力地促進了經濟發展和社會進步；進入新的發展階段，既是依法治國的重要內容，也是中國特色人口發展道路的必然要求。
回顧改革開放30年人口和計劃生育工作的發展歷程，從法制建設的角度來看，我國走的是一條從政策調控到法律調控、從地方性法規到國家法律的漸進之路。為緩解人口過快增長的壓力，在改革開放初期，我國提出了計劃生育政策并開始大規模實施。雖然在1978年將計劃生育寫入了憲法，但只有原則性的一條。可以說，當時我國人口和計劃生育工作具有兩個基本的特點。
第一個特點是憲法原則指導下的政策調控行為，或者說，是以政策調控為主的行政管制行為。那時候還沒有專門的具體法律來調控計劃生育，主要是依據黨和國家有關部門的政策開展工作。
第二個特點就是憲法原則指導下的地方性法規調控。人口計生工作有關的法規，不是從中央搞起來的，而是地方先行一步。1980年，廣東省出臺第一部地方計劃生育條例。然后，各省人大陸續制定地方性法規來規范這項工作。但是，這些地方性立法，主要是規定公民要履行計劃生育義務，對公民權利保護的規定不是太多，對政府依法行使權力的要求也比較少，重在強化政府管理層面立法。
隨著我國逐漸從計劃經濟轉向市場經濟，并提出依法治國基本方略，特別是提出建設法治政府的目標，這一系列的條件環境變化決定了人口計生工作要轉型，要納入法治的軌道。2001年12月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《人口與計劃生育法》。《人口與計劃生育法》的頒布和實施，標志著人口計生工作進入到法律調控的階段。《人口與計劃生育法》同過去地方先行制定的計劃生育法規相比，更加突出了對公民權利的保護，突出了對政府依法行使權力的規范，體現了政府行使權力的價值取向的重大轉變，真正體現了尊重和保障人權的理念，體現了權利、義務的統一。
經過三十年的探索與實踐，人口和計劃生育法制建設取得了顯著的成績。在計劃生育領域，制定了《人口與計劃生育法》、《計劃生育技術服務管理條例》、《流動人口計劃生育工作管理辦法》、《流動人口計劃生育管理和服務工作若干規定》、《計劃生育技術服務管理條例實施細則》、《計劃生育技術服務機構執業管理辦法》等一系列法律法規和部門規章。對建立和完善人口和計劃生育這一導向政策體系，健全穩定低生育水平的社會管理與公共服務體系，以及建立流動人口計劃生育統一管理、優質服務新體制起到了舉足輕重的作用。
在人口結構領域，通過《婦女權益保障法》、《未成年人權益保障法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》等法律法規建立了特殊弱勢群體保障體系和社會服務體系，通過《刑法》、《關于禁止非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規定》等法律法規，加大綜合治理力度，有效遏制出生人口性別比升高勢頭。
在人口素質領域，通過《教育法》、《義務教育法》、《民辦教育促進法》、《高等教育法》、《職業教育法》等法律法規，普及和鞏固了九年義務教育，發展了職業教育，提高了高等教育質量。在勞動與就業領域，通過《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動保障監察條例》、《就業促進法》等法律法規，為促進就業和人口的合理遷移創造了有利的制度環境。
在公共衛生、社會保障和社會福利領域，通過《醫療機構管理條例》、《關于實施農村醫療救助的意見》、《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》等法律法規，構建以預防為主的公共衛生服務體系，建立與經濟發展水平相適應的社會保障體系。
可以說，以憲法為依據、《人口與計劃生育法》為主干、有關行政法規、地方性法規條例以及規章為配套的人口和計劃生育法制體系已經基本構建。特別是進入21世紀以來，各級政府和人口計生部門適應建立社會主義市場經濟體制和建設法治政府的要求，認真貫徹落實有關法律法規和國務院《全面推進依法行政實施綱要》，樹立以人為本的理念，堅持依法行政，開展便民維權活動，積極探索人口和計劃生育法制建設的規律和有效途徑，為人口和計劃生育事業穩定、健康、持續發展發揮了重要作用。
由此可見，我國人口計生工作已經邁入法治化的軌道，這是我國人口計生工作進入新階段轉型的重要標志，也是全面落實科學發展觀、構建和諧社會的必然要求。人口計生工作關系群眾的生育、生產、生活，是重要的民生工程，要堅持以人為本，并通過法律、政策來保護好、實現好群眾的合法權益。
回顧30年來中國人口和計劃生育法制建設的歷程，具有堅實的實踐基礎和鮮明的中國特色，有以下幾個特點：第一，漸進探索，地方先行。1980年廣東省出臺第一部地方計劃生育條例，至20世紀90年代初各省普遍制定地方法規或規章。地方先行立法，符合中國的實際，減少人口計劃生育工作中實施的一些風險成本，并為此后國家立法提供了實踐經驗和可選擇的模式。2001年《人口與計劃生育法》的頒布實施，各地又根據《人口與計劃生育法》的規定進行了全面修改和完善，促進了法制統一。
第二，法律引導，分類實施。由于各地人口發展狀況、計劃生育工作水平不同，加之計劃生育地方立法先于國家立法，且已實施多年，因此國家立法只對涉及全局的重大問題作出原則規定，為地方制定完善人口與計劃生育法規提供法律依據。比如生育政策的設計，既體現了國家的意志和宏觀指導，也照顧了人民群眾的生育意愿，并且根據《人口與計劃生育法》的授權，實行多元化的生育政策，適應了中國民族眾多、幅員遼闊、地區社會經濟狀況差異較大的國情。基層計劃生育管理與服務的具體制度與措施，也主要由地方性法規作出規定。
第四、國家指導，群眾參與。中國特色人口發展道路一方面堅持政府主導，將人口發展作為政府宏觀調控的一項重要戰略；另一方面又兼顧國家長遠利益和群眾眼前利益，扎根基層、服務群眾，堅持國家指導和群眾參與相結合的方針。廣泛深入開展國情國策教育和普法教育，促進群眾生育觀念的轉變和法制意識提高；尊重群眾計劃生育主體地位，推動計劃生育村民自治和協會等公民社會建設，政府自覺接受社會各方面的監督。
第五、立足國情，改革創新。我國的計劃生育法制建設既立足國情，總結了人口和計劃生育事業改革、發展的成功經驗，又積極借鑒國際社會的有益經驗。強調綜合治理，推動各部門、團體、組織共同參與，計劃生育工作與發展經濟、依靠科技進步、發展教育事業、促進社會進步、提高婦女地位等項工作有機結合。特別重視利用利益導向機制，統籌解決人口問題。
二、以科學發展觀為指導，圍繞“大人口觀”加強法制建設，推動人口發展。
我國已經進入到促進人的全面發展的新階段，在這個新的歷史階段，我國人口發展也呈現出前所未有的復雜局面：低生育水平面臨反彈的現實風險，今后十幾年，我國人口慣性增長勢頭依然強勁，每年凈增人口800萬左右；人口素質總體水平不高，難以適應激烈的綜合國力競爭的要求；勞動年齡人口數量龐大，就業形勢更加嚴峻；人口老齡化日益加重，社會保障面臨空前壓力；出生人口性別比居高不下，給社會穩定帶來隱患；流動遷移人口持續增加，對公共資源配置構成巨大挑戰；貧困人口結構趨于多元，促進社會均衡發展的任務十分艱巨。
人口問題不僅自身具有復雜性、長期性、綜合性的特點，而且人口數量、素質、結構、分布與我國經濟社會發展的水平和特點密切相關。面對這個復雜局面，要適應人口發展的需要、適應人口與經濟社會資源環境協調發展和可持續發展的需要，必須進一步完善人口發展領域的法制建設，這不但是為人口發展提供制度上的保障，更是責任政府和依法治國的必然要求。
依法治國，建設社會主義法治國家，既是當代中國社會發展的一個重要組成部分，又貫穿于當代中國經濟社會發展的各個方面。要切實把經濟社會發展轉入到以人為本、全面協調可持續發展的軌道，就必須使政治、經濟和社會生活的各個方面納入制度化、法律化的軌道來調控，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。要通過落實依法治國基本方略，使以人為本、全面協調可持續發展的要求，從理論形態進一步轉化為制度和法律要求，成為人們行動的準則。依法治國體現了中國社會發展模式的新特點。
全面落實依法治國基本方略是統籌經濟社會發展，促進人的全面發展的要求。只有經濟的發展而沒有社會的進步，就不是全面的發展。促進經濟社會和人的全面發展，必須提高國家和社會的法治化水平，這是發展的題中應有之義。沒有法治的發展，沒有社會的法治化，很難實現真正意義的發展。如果說在改革開放初期，人口發展還可以主要通過政策調控和行政管制的方式來進行，還可以與法治保持某種不平衡狀態的話，進入新世紀新階段，人口發展已經越來越要求法治發展與之相適應。
促進人的全面發展，要求把社會的民主化、法治化擺在更加重要和迫切的位置。沒有社會的法治化，人的全面發展是不可能實現的。依法治國基本方略將貫穿于促進經濟社會和人的全面發展的各個方面，經濟發展、社會發展和人的全面發展都需要法律來維護、保證和促進。
（一）在人口發展領域的法制建設中全面貫徹科學發展觀，必須堅持以人為本。全面推進依法治國，完善人口發展領域的法制建設，必須堅持以科學發展觀指導，促進經濟社會和人的全面發展。以人為本是科學發展觀的本質和核心，是社會主義法治的基本理念和根本要求。堅持以人為本，就是要在法制建設過程中把人民群眾的利益放在至高無上的地位，關心人、尊重人、理解人，事事處處為人民的利益和需要著想，重視人的價值和尊嚴，不斷滿足人的多方面需求，促進人的全面發展。這也是我們全面推進依法治國的最高理念。
人類政治文明從人治走向法治，并不僅僅表現為法律數量上的增加和法律功能的擴展，不僅僅體現在對法律權威的崇尚，最根本的變化首先是法律價值的轉換和創新，是法律對人的主體性，對人權的尊重和保障，是法治為滿足人的全面需求和促進人的全面發展提供制度基礎和法律保障。
我們的政府是人民政府，政府的一切工作都是實現和維護最廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務是我們的根本宗旨。在人口發展領域推進法制建設工作，保障人的全面發展，其根本目的也是為了實現好、維護好最廣大人民的根本利益。因此，必須把維護最廣大人民的根本利益作為政府在人口發展領域法制建設的出發點，在工作中充分體現人民利益至上的基本精神，一切權力的行使都要服從人民利益，將人民的利益放在首位。
堅持以人為本，完善“大人口”的法律體系，要實現立法思路的轉變：從關注調控人口數量，轉向更加關注統籌解決人口問題，包括人口的數量、素質、結構、分布和安全等問題；從關注出生人口，轉向同時關注全人口；從關注人的生育周期，轉向同時關注人的生命周期全過程；從單純強調個人責任，轉向更加注重人權保障、個人發展和人文關懷；調控方式上，從關注管理和控制，轉向注重引導和選擇，運用經濟調節，利益導向，引導個體行為“自由而負責任地”朝著有利于民族也有利于個人的方向選擇。
（二）在人口發展領域的法制建設中全面貫徹科學發展觀，必須做到統籌兼顧，促進經濟社會和人的全面發展。我國的人口發展是中國社會全面協調可持續發展的重要內容，必須從我國社會主義現代化建設的大局和全局來思考和把握人口發展的進程。因此，我們在人口發展領域的法制建設工作中，必須做到統籌兼顧，妥善處理各方面的矛盾，協調好各方面的利益關系，全面推進經濟、政治、文化建設，實現經濟發展和社會全面進步。
這毫無疑問是科學發展觀的題中應有之義，包含在科學發展觀提出的全面、協調和可持續發展之中。我們要從全面、協調和可持續發展的科學發展觀的高度，來看待和推進人口發展領域中的法制建設工作，致力于促進經濟社會和人的全面發展。
人口發展進程，是當代中國社會發展總體布局的重要內容。因此人口發展的法制建設不能脫離中國的實際，必須適應并促進社會的全面協調可持續發展。人口作為一個系統，各要素相互聯系、相互作用，有自身的運行規律；同時，人口與經濟社會發展也是互動、影響關系，一方面沒有人，社會和經濟發展就無創造力；另一方面，人口發展依賴于經濟社會發展提供條件。我國的人口發展不能脫離社會主義初級階段和社會轉型期這一基本的國情。
因此，在人口發展領域的法制建設，無論是立法還是執法、司法，都要立足社會主義初級階段這一基本國情。對目前人口發展現狀有科學判斷，對未來發展趨勢及相關因素有合理的評估，對人口和社會發展規律有準確把握；對于現有人口問題，哪些是需要法律手段解決的，哪些是能夠通過法律加以規范解決的，要從實際出發來考慮。
比如，按照主體功能區規劃的要求，實現人口的有序流動與合理分布。特別要考慮到中國將長期處于社會主義初級階段，“人口多、底子薄，城鄉發展和地區發展很不平衡，生產力不發達的狀況并沒有根本改變”。這是我們制定政策、法律和制度的前提條件。人口發展領域的法制建設不能脫離我國人口發展的實際狀況，不能脫離經濟文化發展的水平。不能搞超越經濟發展階段的浪漫主義。人口發展的相關法律制度設計既是積極的，又須是漸進的、平穩的、可持續的道路，要考慮制度實施的成本，操之過急或矯枉過正的做法都是違反規律的，不僅影響人口發展的平穩，甚至也會影響政府的公信力和法律的權威。
在人口領域的法制建設中，要認真協調有關人口的法律法規與政策之間、與有關經濟社會和資源環境保護的法律法規以及政策之間的關系，不能顧此失彼。如，按人頭分配的征地補償等政策，即使繳清超生孩子的社會撫養費還大有盈余，使百姓認為還是“多生孩子多受益，少生孩子吃大虧”。因此，相關制度設計應協調兼容，兼顧各方利益，實現“共贏”。在人口發展領域的法制建設中，還要認識到，中國的國情決定各地發展的不平衡性將是長期存在，地方立法的積極性要予以保護，要給具有先發優勢的地方留有充分發展空間；同時，對于某些問題，可以未雨綢繆，最大限度地規避已經預見的負面影響發生。
（三）在人口發展領域的法制建設中全面貫徹科學發展觀，必須完善適應“大人口觀”的法律系統。
法治是一個整體，其中的每一個部分、環節都有一個科學發展的問題。要加強有關人口的法律法規的協調發展，堅持科學立法、民主立法，完善有關人口發展的法律法規。“大人口”的法制體系既要遵循人口發展規律，又要遵循經濟社會發展規律。要根據經濟社會和人口發展的新要求，加強有關立法，系統設計，科學決策。對目前分散在各人口發展相關領域的立法進行梳理，制定科學可行的立法規劃、目標和項目，分輕重緩急實施。要實現立法與執法、司法的協調發展，對現行法律法規的實施效果進行評估。經過實踐檢驗發現已不符合實際的規定要進行修改、廢除。
要把人口發展領域的法制建設與行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來，為人口發展提供良好的運行機制。人口發展領域的法制建設，一方面要求完善人口發展的法律法規體系，繼續貫徹依法治國基本方略，加強教育、就業、社會保障、衛生、人口和計劃生育、環境保護等領域的立法，為實現人口發展目標提供可靠的法律保障。同時要加強法制宣傳，加大人口發展領域的執法力度，有法必依、執法必嚴，維護人民群眾的合法權益，尊重和保護人權，使各項工作步入法制化管理的軌道。
另一方面，必須加快行政管理體制改革、轉變政府職能。政府在人口發展中的社會管理和公共服務職能受到行政管理體制的改革和政府職能的影響。沒有科學、合法、合理的行政管理體制，難于很好地促進人口發展；沒有政府職能的根本性轉變，政府管理了許多不該管、管不了也管不好的事情，也難于促進人口發展。
這就要求把人口發展領域的法制建設與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來，使它們能夠齊頭并進，互相促進，共同發展。在發揮政府主導作用的同時，利用市場機制，打破行政性壟斷，充分發揮社區、企業和非政府組織的作用，逐步建立政府監管、社會主辦的管理體制。積極探索政府購買服務等方式，調動社會力量興辦社會事業，為人的全面發展創造更多的物質條件和精神條件。
前聯合國秘書長加利1994年在開羅人發大會上指出：“從社會角度看，我們永遠不要忘了我們所用的‘人口’一詞，并非指毫無區別的眾生，人口中的每一個成員，歸屬于一種文化，一個社會，一個傳統，人口是由多種關系構成，每一個社區都應當受到我們的尊重，家庭又是其核心，人口是由民族和個人組成的，因此，我們永遠不要忘記人民的基本權利，忽略政策與人權相一致。我們現在所謂的人口，只是人類漫長歲月上的一個瞬間，我們永遠不要忽略這一點，必須考慮如何實現尊重所有人的自由，又能確保后人的協調發展與共同的社會進步的人口政策。請注意，我們斗爭的應該是貧困，而不是窮人。人口不僅僅是個數字問題，發展也遠遠超出了經濟增長范疇。”
加利的這段話提示我們，作為法治政府、服務政府、責任政府，我們任何工作的出發點和落腳點都應該放在維護好、發展好、實現好人民群眾的根本利益上，包括每個公民個人的合法利益。影響人口狀況的最終因素是一個國家的文化經濟社會發展過程，法制建設的目標和任務也不僅僅是立法或制度建設，從政府來說，還要求提高依法行政水平，從社會來說，還要提高全體公民的法律意識，形成崇尚法律的氛圍。在促進中國人口發展戰略實施，統籌解決人口問題，構建和諧社會過程中，要進一步加強法制建設，為人口發展提供有力的保障。我的匯報完了，謝謝大家。
