4月25日，全國人大表決通過《中華人民共和國旅游法》，它的出臺經歷了哪些階段？對旅游業發展將產生怎樣的影響？記者日前就相關問題采訪了全國人大財經委法案室原主任、旅游法起草工作組組長朱少平。

    三年立法背后凝聚著三十年的努力

    記者：您曾長期擔任全國人大財經委法案室主任，長期關注、參與法律與政策文件的起草工作，請您介紹一下旅游法立法過程。

    朱少平：旅游法立法過程既短又長。短是指旅游法僅用了三年時間，就完成了從進入立法計劃到法案通過的整個過程。長是指早在1982年，國家旅游局就開始著手旅游立法工作，而它的最終落地，歷經了30余年。

    我在1994年進入全國人大財經委法案室工作，在處理人大代表相關議案時接觸到制定旅游法的呼吁。在交國家旅游局辦理議案答復工作時，我了解到，早在80年代初旅游業開始發展之時，就有人提出要制定旅游法。國家旅游局早在1982年就開始著手旅游立法工作。全國人大作為立法機構，1988年曾將旅游法列入七屆全國人大常委會立法規劃，當時旅游法也進入了國務院立法計劃。但由于當時旅游業發展規模比較小，有關領導認為那時全國人大承擔的立法任務太重，精力有限，所以沒能進一步推動旅游法的立法進程。到第十一屆全國人大，我國旅游業進入了快速發展的“黃金期”，各方面條件比較成熟，制定旅游法便成了“水到渠成”的事情。所以說，旅游法立法過程既短又長，三年立法背后是幾代旅游工作者不懈努力的結果，凝聚著三十年的努力。

    2009年，經十一屆全國人大常委會領導批準，旅游法正式列入全國人大立法計劃，并從當年9月啟動立法計劃。自此，旅游法立法工作駛入了快車道。

    為了做好旅游法立法工作，2009年12月，全國人大財經委員會牽頭組成了旅游法起草領導小組，組長由時任全國人大財經委主任委員石秀詩擔任，國家旅游局等20個部委為小組成員。在組建完成起草領導小組后，2010年起，起草小組先后赴內地多個省份和歐洲、我國臺灣等地進行了調研。2011年1月，起草小組拿出了第一稿文本征求各相關部門意見。之后，全國人大常委會先后于2012年8月、2012年12月、2013年4月對《旅游法（草案）》進行了審議，最終在4月25日下午表決通過，為旅游立法工作劃上圓滿句號。

    行業發展和消費結構升級使立法條件成熟

    記者：為何現階段制定旅游法各方面的條件比較成熟？

    朱少平：之所以說現階段制定旅游法各方面的條件比較成熟，與旅游業不斷發展的行業背景和國民消費結構不斷升級的社會大背景緊密相關。

    在旅游業發展方面，去年我國國內旅游人數突破29億人次，出境旅游人數超過8000萬人次，旅游業已成為國民經濟和社會發展的重要支柱產業。

    隨著國民出游次數的增加，旅游糾紛的數量和復雜程度都有所增加，如果沒有相關法律，或者相關法律的層次較低，就難以協調處理這些復雜的旅游糾紛，難以提升旅游者滿意度，無法從根本上解決長期制約旅游業發展的矛盾和問題。在國民消費結構不斷升級方面，改革開放之初，國家集中精力解決的主要問題是“吃穿”；在過去十多年，解決的主要矛盾則是“住行”問題；最近幾年，旅游呈現井噴式發展，旅游成為經濟社會發展到當前階段廣大人民群眾的必然需求和權利。在旅游業進入大眾化快速發展時期，為保障國民旅游權利的實現，有必要通過制定旅游法確立我國旅游業的產業地位和發展措施，通過法律來規范旅游市場秩序、完善旅游公共服務，滿足人民群眾的旅游需求。 

    解決熱點問題保障長遠發展

    記者：雖然旅游法在今年10月1日才開始實施，但不少旅游經營者和旅游者已經開始討論旅游法對他們的影響。您認為旅游法的出臺，對旅游業發展意味著什么？

    朱少平：毫無疑問，旅游法的出臺使旅游業的發展納入法律規范當中，將對旅游業的持續健康發展起到全方位的促進作用。

    旅游法最重要的主線是規范旅游市場秩序，保護旅游者合法權益。法案通過總結中國旅游業30年發展經驗，對于備受關注的“零負團費”、強迫購物、強迫參加自費項目、景區門票不斷上漲等旅游頑疾都做出了相關規定，施以重拳加以打擊。如條文規定，“旅游者有權自主選擇旅游產品和服務，有權拒絕旅游經營者的強制交易行為”，“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益”，“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放。”我相信，隨著旅游法的出臺和正式實施，無疑會增加不法經營者的違法成本，旅游經營者有望迎來有序公平競爭的環境，旅游者的合法權益也將得到更完善的保護。

    記者：在關注旅游市場現實問題的同時，旅游法是否就塑造旅游市場秩序的長效機制進行了設計？

    朱少平：旅游法出臺的意義，并不局限于解決一時一地的熱點問題，同樣關注于塑造旅游市場秩序的長效機制，強化旅游公共服務、旅游市場監管是其中的重點。

    為強化旅游公共服務，旅游法做了多項規定。總則第三條規定，“國家發展旅游事業，完善旅游公共服務，依法保護旅游者在旅游活動中的權利。”第七條要求，“國務院建立健全旅游綜合協調機制，對旅游業發展進行綜合協調。縣級以上地方人民政府應當加強對旅游工作的組織和領導，明確相關部門或者機構，對本行政區域的旅游業發展和監督管理進行統籌協調。”這些規定不僅明確了政府必須承擔向旅游者提供公共服務的職能，還明確了直接負責人——各級政府而非旅游行政主管部門一家，這使得公共服務落地更為可行。

    旅游法的出臺，還將強化旅游市場監管力度。我們在立法調研時發現，旅游市場監管存在多頭執法的情況，所以旅游法要求縣級以上人民政府應當承擔監管責任，組織旅游主管部門、有關主管部門和工商行政管理、產品質量監督、交通等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查。此外，為了真正增加旅游經營者的違法成本，旅游法還設立了更具可行性和威懾力的旅游市場監管、處罰條款，如對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的罰款規定等。

    加強執法隊伍建設，制定實施細則

    記者：為使旅游法充分發揮您所講的促進作用，在未來貫徹實施過程中應注意什么？

    朱少平：作為我國旅游行業的首部法律，《旅游法》的出臺，意味著我國旅游業監管正式上升到法律層面，也標志著旅游業進入法制化、規范化發展的新階段。為了維護旅游法的尊嚴和力量，我認為未來貫徹實施工作，要做好加強執法隊伍建設、制定實施細則、加強宣貫、做好后續修訂等工作。

    從法律層面而言，旅游法對旅游市場的監管做出了更加全面、嚴謹的規定。但落實這些規定終究是靠人來落實，旅游監管的法治化要有人來執法。我們在前期調研時發現，目前缺乏人員是我國旅游監管最大的問題之一。每年近30億游客的旅游大市場，旅游監管執法人員只有數千人，這與一個世界旅游大國的經濟社會發展水平、旅游產業和旅游市場規模不相稱的。因此，在貫徹落實旅游法過程中，一定要建立一支與我國旅游市場規模相適應的旅游執法監管隊伍，通過他們積極執法，維護法律的有效性。

    旅游涉及食、住、行、游、購、娛6大要素，關聯110多個行業，涉及國務院的20多個部門，可以說旅游產業發展和旅游活動牽涉多方面利益關系。旅游法雖然出臺了，但里面有很多規定與現有的行政法規、地方性法規與部門規章不完全一致。在旅游法頒布之后，各有關方面應盡快做好修改銜接工作，確保旅游法得到有效實施。同時，我們也需要注意，旅游法的成熟不是一蹴而就的事情。在旅游業發展過程中，立法部門要注意總結經驗，在條件成熟時對相關條文進行修改，使旅游法更契合實際。

    法律的實施離不開全社會的同心協力。要想積極發揮旅游法的司法能動作用，不僅需要加強旅游監管隊伍建設，協調各相關法律規定，還需要加大宣傳教育工作，使旅游者、旅游經營者熟悉旅游法的相關規定，提高依法旅游、經營旅游的自覺性，各地各有關部門可通過各種形式的學習、宣傳活動，營造旅游法貫徹實施的良好環境，使全社會形成高度的自律。 （記者 吳俊）