“十三五”期間，戶籍人口城鎮化率須年均提高1個百分點以上——城鎮化要速度也要質量

推動1億非戶籍人口在城市落戶，有利于促進社會公平，有利于助推經濟增長，也有利于讓人民群眾共享改革成果。在這一進程中，要充分體現“以人為本”，充分尊重群眾意愿。同時，也要加快財政配套機制改革，切實提高城鎮化的速度和質量——

如何推動1億左右農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶，使有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，是我國推進新型城鎮化面臨的迫切任務。不久前，國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》）。

有關專家在接受記者采訪時表示，推動1億非戶籍人口在城市落戶，必須充分尊重群眾自主定居意愿，把落戶的選擇權真正交給農業轉移人口、交給非戶籍人口。同時，也要充分發揮財政手段激勵作用，抓緊補齊公共服務短板。

避免淪為造城運動

根據《方案》，“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。

目前，在我國流動人口中，既有農業轉移人口，也有城鎮戶籍人口。2015年，我國流動人口約為2.47億人；農民工總量為2.77億人，跨鄉鎮的外出農民工為1.69億人，扣除交叉重疊部分，城鎮戶籍的流動人口估計在1億人左右。

國家行政學院經濟學教研部主任張占斌教授說，過去許多地方的城鎮化以修樓蓋房為主，但人口的城鎮化沒有同步跟上，造成很多地方出現“空城”“鬼城”。此次國務院發文重點部署1億非戶籍人口在城市落戶，有利于切實提高城鎮化質量，避免城鎮化淪為“造城運動”，也可以讓更多人共享新型城鎮化的發展成果。

“根據《方案》，不管是農業轉移人口還是城鎮間轉移人口，都可以根據自身條件和居住城市的實際，確定自己能否落戶、是否要落戶。如此一來，流動人口有了更明確的預期，才能更好地發揮城鎮化在擴內需中的作用。”中國城市和小城鎮改革發展中心政策研究處處長王大偉表示，由于戶籍制度附帶著巨大的公共福利，在很大程度上也是一種身份的象征，也是城鄉二元結構的重要標志。《方案》要求放開放寬落戶條件，實現新老居民同城同待遇，有利于促進社會公平。

尊重群眾意愿是關鍵

許多農業轉移人口雖然愿意在城市里工作、生活，但把戶口落在城市（鎮）的意愿并不高。專家表示，這主要有兩個原因。一方面，國務院此前已出臺《居住證暫行條例》，明確縣級以上人民政府及其有關部門應當為居住證持有人提供義務教育、就業、基本公共衛生等六項基本公共服務，并提供諸多事項的辦事便利。

另一方面，農村戶籍人口享有農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權益，雖然各類文件都規定轉戶不以退出權益為前提條件，但多數農業轉移人口仍然存在顧慮，不愿意輕易遷戶。

記者了解到，在福建晉江，外來人口達到100多萬人，政府也全面放開了落戶條件，降低了落戶門檻，但落戶人口并沒有出現井噴式的增長。自2012年以來，晉江市外來落戶人口不足3萬人。

《方案》提到，充分尊重群眾自主定居意愿，堅決打破“玻璃門”，嚴格防止“被落戶”。

“尊重群眾的自主定居意愿，這本身就是‘以人為本’的具體體現。”張占斌說，越來越多的非戶籍人口到城市落戶扎根，這將給城市帶來巨大的內需增長潛力。但也需要防范地方為了動員人們到城市買房，強迫性地讓人們到城市落戶。

王大偉建議，政府要從制度上根本消除有形、無形的限制，打破“玻璃門”，讓非戶籍人口可以根據自身條件，明明白白地選擇是否落戶。要加快打通跨地區、跨類型的社會保險關系轉移接續；加強農村產權制度改革，在國家層面上，出臺相關規定和法律，把農村權益真正固化下來，給農業轉移人口吃下“定心丸”。

完善財政激勵機制

非戶籍人口在城市落戶后，更渴望能在醫療、教育等基本公共服務領域享受均等化的權利。《方案》明確提到，要將進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系；落實進城落戶農民參加城鎮基本醫療保險政策；落實進城落戶農民參加城鎮養老保險等政策；保障進城落戶農民子女平等享有受教育權利。

張占斌表示，目前我國城鎮化進程在加快，但在公共服務領域的準備明顯不足，有不少短板需要補上。要讓非戶籍人口落戶城市以后，享有均等的公共服務，關鍵要把更多財力向吸納農業轉移人口較多城市傾斜。中央財政在安排城市基礎設施建設和運行維護、保障性住房等相關專項資金時，對吸納農業轉移人口較多的地區給予適當支持。

此次《方案》強調了發揮財政手段的作用。比如，加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度并建立動態調整機制；建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制。

專家表示，中央在“十三五”規劃建議中已經明確，要“健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”，不過具體如何操作，并沒有相應的機制和辦法。此次《方案》明確強調發揮財政手段的作用，國家可以對地方在推進市民化進城方面實行統籌支持，這有利于進一步調動地方的積極性。

“為落戶人口提供基本公共服務、增加城市容量，主要依靠地方政府財力，這也是地方政府設置落戶條件、部分地區不愿意放開落戶的重要原因。”王大偉說，盡管從長期看，人口流入有利于地方經濟發展，但短期內將增加公共服務投入，進一步加大地方財政壓力。

王大偉建議，當前，首先要完善“人錢”掛鉤的財政激勵機制和細則，中央和省級財政資金都要考慮各地吸納農業轉移人口和為持有居住證人口提供基本公共服務、增加基礎設施建設的增支因素，對地方給予支持和獎勵。其次，要多渠道籌集建設資金，通過發行地方政府債券等方式，為短期內集中的基礎設施和公共服務設施建設籌集長期資金，緩解當期壓力。再次，發揮財政資金的引導作用，通過PPP等方式，吸引社會資本參與到城市基礎設施建設和公共服務領域。（記者 林火燦）