江蘇：縣權下放，強鎮更添強動力

南接浙江、東臨上海，蘇州市吳江區盛澤鎮以其區位優勢和產業特色，成為我省綜合實力領先的鄉鎮。如今，這里是吳江南部城市副中心，發展框架基本形成，很多建設項目在鎮里就能完成審批。江蘇經濟發達鎮行政體制改革推進5年多來，包括盛澤在內的4個國家級和16個省級試點鎮步入發展快車道，改革取得預期成效。

19日，中辦、國辦正式發布《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》，多項改革舉措吸收采納了江蘇的實踐探索。比如，依法有序賦權、推進集中審批服務和綜合行政執法、加強“前臺”“后臺”建設等。記者日前在基層采訪發現，試點鎮希望繼續加大改革力度，未開展試點的地區參與改革的愿望很強烈。

體制創新，為基層治理現代化探路

“選擇20個經濟發達鎮開展行政體制改革試點，核心就是要通過創新體制激發活力，為創新清障、為富民開道，構建便利創業創新、適應城鎮化發展需求的行政管理體制。”省編辦主任俞軍介紹。

擴大經濟社會管理權限，實現權責對等，是經濟發達鎮改革的首要任務。通過賦權，試點鎮政府享有規劃建設、產業發展、城市管理、項目投資、民生事業、安全生產、環境保護等領域部分縣級管理權限，并將所有服務窗口集中到鎮便民服務大廳，實現“一站式”辦理。“鎮里承接了昆山市級部門的319項許可服務事項，平均辦結時間縮短至2.8個工作日，服務效能大大提高。”張浦鎮黨委書記王建華介紹。

除了集中高效審批，試點鎮還推進綜合行政執法，由鎮綜合執法局代表鎮政府統一履行上級政府賦予的行政執法權限。盱眙縣馬壩鎮將鎮區按照小城市標準來建設管理，16頂大蓋帽合并成1頂大蓋帽，消除了“一條馬路多家管”“一起違章幾家罰”的現象。常熟市梅李鎮完善綜合執法監督機制，成立執法監管委員會，啟動第三方動態化評價監督，提升了執法效能。

上級肯放權，下級要接得住、用得好。“我們探索基層網格化管理新模式，打破原有條線限制，變線為塊，建立‘上面千條線、下面一張網’的治理格局。”江陰市徐霞客鎮黨委書記葉韓清介紹，通過建立“互聯網+政務服務”平臺，實現了基層治理向融合共享、流程規范、集約高效轉變。

改革牽一發而動全身，資金配套、機構重組、人員配置很關鍵。試點鎮建立起“劃分收支范圍、確定收支基數、超收返還激勵、專項資金扶持”的縣鎮財政管理體制，土地留成、用地指標等方面向鎮里傾斜。張家港以2011年為基數，5年內新增財力地方留成部分全額結算給鳳凰鎮；如皋允許土地出讓金除上繳中央、省和按規定扣除相關費用外，其余全部留給長江鎮。值得注意的是，試點鎮審批和便民服務量逐年增加，但財政供養人員不增反減。張浦鎮在全國率先打破傳統行政機構與事業單位界限，將原來34個單位重組為9個職能機構，撤銷鎮以下辦事處，建立起扁平簡約型基層政府。

統計顯示，改革推進以來，20個試點鎮地區生產總值年均增長15.3%、公共財政收入年均增長20.4%，服務業年均增長6%，規模以上工業年均增長17.4%，明顯高于全省鄉鎮平均發展水平，凸顯了體制創新的強大動力。

先行先試，為面上改革積累經驗

前不久，省委黨校、南京大學等單位的專家對經濟發達鎮改革行政體制改革試點開展第三方評估，對各地的積極探索給予充分肯定。

“確認+交辦”式放權，賦予基層政府新功能。確認試點鎮政府具有實施部分縣級經濟社會管理權限的主體資格，采用確認和交辦兩種方式賦權，將權力直接下放到試點鎮。“相比其他省份的委托和延伸服務，江蘇更注重完善試點鎮政府的管理和服務功能，賦予的權限‘接得住、用得順’。”省委黨校凌寧教授表示，鎮政府行使上級賦予的權限，并承擔相應責任，體現了權責一致。

“前臺+后臺”式架構，探索基層政府運行新機制。按照決策、執行、監督既相互制約又相互協調的原則，將直接與基層群眾、企業和其他社會組織打交道的職能交給鎮綜合執法局和便民服務中心等“前臺”機構。其他機構作為“后臺”，剝離審批、執法等職權，主要履行政策指導、監督問責等職能，保持與上級部門工作銜接。

經濟發達鎮行政體制改革試點，充分體現了“把方便帶給千家萬戶、把復雜內部消化”的理念。比如，鎮便民服務中心代表鎮政府統一辦理各項行政審批及公共服務事項，并將服務載體向村、社區延伸，形成便民服務網絡，實現“小事不出村、大事不出鎮”。建立“線上線下、虛實一體”的審批服務大廳，上級部門將相關業務專網端口向試點鎮開放，實行“線上注冊網上審批”。

“試點探索的一系列新機制、新做法，既不同于一般鄉鎮，也有別于縣以上政府，具有很高的推廣價值。”南京大學李永剛教授表示，比如“一枚公章管審批、一張網絡管服務、一支隊伍管執法、一個平臺管信用”，實用性、操作性都非常強。記者注意到，江蘇的這些做法都融入到了中央最新出臺的意見，彰顯了江蘇改革的品牌和示范效應。

擴大試點，建設更多新型小城市

縣域經濟是江蘇發展的一大亮點，隨著經濟發達鎮行政體制改革推進，城鄉一體化的節點從縣城前移到了鄉鎮，越來越多的“大鎮強鎮”希望試點。

“將以吸納人口多、經濟實力強、發展有特色為基本標準，突出‘強’和‘特’，適時擴大試點范圍。”俞軍介紹，下一步改革的方向是建設現代新型小城市，營造更好發展環境、提供更優公共服務，提升經濟發達鎮競爭力。

深化經濟發達鎮行政體制改革，不僅要擴大試點范圍，已有的試點也要完善政策、鞏固成果。記者在基層采訪時發現，各地遇到了一些新難題。盛澤鎮每年只有1/4財政收入能留在本地，實行新的財稅分成機制后，超額部分只有吳江區級財政返還，希望中央和省級財政能適當返還上繳部分。還有的試點鎮反映，基層改革了，上級主管部門沒有變，工作對接出現不順暢；上級部門在土地指標上雖有傾斜，但仍難滿足舊城改造和項目建設需求；希望土地出讓金凈收益能全額返還，讓基層通過經營城市爭取更多建設資金。

“今后將按照權責對等、財事匹配、機構人員與發展需求適應的原則，理順四級體制。”俞軍介紹，上級政府對下放給經濟發達鎮的事權，要給予相應財力支持，應由上級政府承擔的支出責任不得轉移給鎮里承擔。結合財稅體制改革，完善分成辦法，建立激勵機制，明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓等方面給予支持。 （記者 黃 偉）