湖南立法保護長株潭城市群生態“綠心” 

如何避免“攤大餅”式擴張？
——湖南立法保護長株潭城市群生態“綠心”

新華社長沙2月15日電（記者 張春保、劉良恒）以長株潭城市群獲批環境友好、資源節約“兩型社會”國家實驗區為契機，湖南省通過立法保護、規劃控制、生態補償等手段，守住了長株潭三市交界處一塊被稱為“綠心”的綠地，有效地遏制了長株潭三市“攤大餅”式的毀綠擴城趨勢。

城市群發展不能走“攤大餅”的老路

“綠心”地處長沙、株洲、湘潭三市結合部。湖南省兩型委的統計數據顯示，“綠心”面積522.87平方公里，涉及9個縣市區和5個開發區，總人口26.27萬。

從湖南省政府出發，沿著城際干道芙蓉路南下，車行十多公里就進入了“綠心”地區。這一帶全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁蔥蔥，與北面長沙城區和南面湘潭城區的“鋼筋水泥森林”形成鮮明對比。

長沙、株洲、湘潭三市兩兩相距約40公里，呈“品”字形分布在湘江兩岸。2004年，湖南省政府搬遷到長沙南郊以后，長沙南移、湘潭北擴、株洲西靠的相向擴張趨勢愈發明顯。

湖南省曾有干部、學者大膽提議，在三市結合部培育新的增長極，打造一個50萬人規模的新城。在“空間融城”思維主導下，“綠心”不可避免地被侵蝕蠶食。

“2011年，省人大調研組發現，當時的‘綠心’保護形勢非常嚴峻。一些問題非常突出，比如森林覆蓋率偏低，整體分割日趨嚴重，局部地區過度開發，最大連片綠地僅有17平方公里，在建待建項目多達477個，用地需求將近12萬畝。如果不加限制，恐怕要不了幾年，‘綠心’就會不存在了。”湖南省人大環資委環境監督處處長劉帥說。

一些地方“大城市病”凸顯，也促使湖南省委省政府逐漸認識到，長株潭三市有歷史形成、彼此互補的功能定位，有“綠心”分割、湘江串聯的先天優勢，最適合走組團式發展道路。如果摒棄優勢，舍本逐末，很可能將三市連接成一張“長株潭大餅”，既破壞了珍貴的“綠心”資源，又失去了寶貴的生態優勢。

“利用‘綠心’的區位優勢，使之成為長株潭城市群之間的‘綠楔子’，能有效阻止三市空間的相向無序蔓延，形成組團發展的城市群形態。”最早提出長株潭一體化構想的湖南省社科院原副院長張萍說。

生態“綠心”保護體制機制逐步形成

認識到“空間融城”的局限性后，“有機融城”就成了長株潭城市群的必然選擇。為此，湖南省為“綠心”確立了“保護優先、管理為主、適度開發”的基本原則。

湖南省兩型委副巡視員宋娟娟告訴記者，湖南省從立法保障、規劃編制入手，形成了“一規劃一條例”的“綠心”保護頂層設計。2011年8月，湖南省政府批復《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃》；2012年11月，湖南省人大通過《湖南長株潭生態綠心保護條例》。

根據規劃和條例，520多平方公里的“綠心”的90%以上區域被劃為禁止開發區和限制開發區，僅有10%的區域是控制建設區。在“綠心”范圍內，除了生態建設、景觀保護建設、公共設施建設和旅游休閑設施建設以外，禁止上馬工業和其他可能造成環境污染的建設項目，已有工業項目逐步退出。

“新項目要進入‘綠心’地區，地方只能提初審意見，審批權限都在省直部門。建設單位還必須拿到省兩型委出具的建設項目準入意見書，才能開工動土。”宋娟娟說，近幾年來，長株潭三市共否決40多個擬建于“綠心”禁止開發區的工業和地產項目，另外還清理退出了173項不符合“綠心”總體規劃的已批項目。

記者了解到，湖南省級財政近年來還將“綠心”地區集體和個人所有的國家級公益林和省級公益林補償標準由5元/畝/年提高到17元/畝/年。同時，長株潭三市還各自提高了地方標準，2015年，三市將國家級公益林補償標準由省定的17元/畝/年分別提高到每畝每年30、45、20元。

宋娟娟說，湖南省人大近年來先后兩次組織對“綠心”地區開展執法檢查，督促省直各部門和長株潭三市落實保護“綠心”的責任。湖南省兩型委則協調三市在“綠心”禁開區、限開區設置界碑、界牌和界樁等保護標識541塊，同時利用衛星遙感技術建成“天眼”實時監測系統，對“綠心”總體規劃實施情況和每畝土地變化情況進行定期監控和全覆蓋監測。

“生態如何出效益”仍是待解課題

“相隔幾公里，相差幾十年。”在湘潭市昭山示范區立新村，村支書宋建軍對記者說，“昭山地區是‘綠心’核心區，與周邊相比，發展差距實在太大了。工業項目進不來，文化和旅游項目落地難，老百姓還是有看法的。”

一位土生土長的企業老板感嘆道，在昭山示范區的南北兩側，長沙城區和湘潭城區早已是高樓林立，各種工業和地產項目遍地開花。一江之隔的原湘潭縣響水鄉，本來也是偏僻閉塞、貧窮落后的農村，但經過10多年的開發建設，早已成為產城融合的經濟開發區。

宋娟娟說，正因為“綠心”地區發展受限，與周邊地區形成明顯反差，老百姓開發訴求日趨強烈，加之部分縣市區監管乏力、管理混亂，以致違規砍伐、毀林開荒、亂采濫挖、非法殯葬等現象屢禁不止。一些個人和單位無視有關法律法規，在沒有取得合法手續的情況下，擅自在“綠心”地區開山挖土，大搞建設。

按照相關規劃，“綠心”不僅是長株潭城市群的“綠肺”，還要發展成三市老百姓的“后花園”和“公共會客廳”。在逐步清退工業的同時，“綠心”地區的干部近年來招商引資主要圍繞“文化”和“旅游”做文章。但遺憾的是，由于基礎設施落后，“條條框框”的制約比較多，暫時還沒有“龍頭項目”能落地。

“‘綠心’里生活著20多萬老百姓，不少人經常抱怨說，憑什么讓我們守著青山綠水，你們卻住著高樓大廈？”一些干部認為，盡管保護“綠心”早已成為共識，也取得了明顯成效，但生態保護與經濟發展、民生需求、地方干部政績考核之間的短期矛盾和利益博弈仍然不容忽視。如果這些矛盾不解決好，干部群眾積極性不高，綠心的保護效果肯定要大打折扣。

張萍說，保護好長株潭城市群生態“綠心”，在全國范圍來說都具有很強的示范意義。建議各級政府幫助長株潭“綠心”地區守住青山綠水，完善基礎設施、發展特色產業、保障改善民生。