加強PPP財政支出責任管控

近年來，我國大力推廣PPP（政府和社會資本合作）模式，落地項目數量持續穩步上升。同時，相關政策、立法還需進一步完善，尤其是支出責任管控政策有待明確。盡快明晰PPP項下政府的資產、支出責任和償付義務，將資產負債主體合理匹配，對于防范和控制地方政府性債務風險具有重要意義。

目前，PPP項下融資的主體不是政府，而是社會資本方或特別目的公司（SPV），債務主體也是社會資本或SPV公司，但是政府潛在的債務風險很大。

比如，部分地區為吸引社會資本，過分強調PPP作為政府融資工具的作用，在SPV公司中依然置入政府主導項目的條款，混淆參與各方的權責，使SPV無法有效隔離風險，導致政府事實上承擔了隱性或無限的風險連帶責任。

實踐中，不少PPP項目重施工建設、輕產業運營。一些社會資本想先拿到施工利潤，盡可能做大施工的規模和占比，試圖通過擴大建設期的利潤覆蓋項目成本，不愿通過提高運營效率拿到后期利潤；有些甚至直接跟政府簽訂回購協議，沒有實現長期的風險共擔。這不僅與發揮PPP模式的積極作用相悖，而且會造成政府性債務的隱匿、低估和錯配。

對于政府付費和可行性缺口補助兩類項目，地方政府在PPP項目長周期運營中需要承擔相應的支出責任。盡管付費多少往往與服務績效掛鉤，但如果對于此類支出責任沒有納入中期財政規劃，或者雖然納入，但實際上不能逐年安排預算，就會導致政府在PPP項目合同下無法履行支付義務，最終形成直接債務。

此外，根據目前規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。這一限制給地方投融資創新帶來很大的壓力，且在部分地區已被突破。一些縣、區PPP項目推進難度較大，在財政承受能力范圍內能夠做的PPP項目非常少。

為此，筆者認為，當前應該加強PPP財政支出責任管控，實施地方財政風險測試，以更有效地防范和控制地方政府性債務風險。

一是明確PPP項下的政府財政支出承諾不屬于政府債務，但應盡快納入地方政府財政風險監控范圍。首先，PPP財政“支出責任”是承諾未來的支出，未必形成債務，只能作為判斷財政支出未來“剛性”程度的依據，如果財政未來年度如約支付，就不會形成債務。其次，債務歸屬總是與其資產歸屬聯系起來。一般來說，PPP項下資產產權歸項目公司所有或歸股東所有，負債自然計在項目公司名下。若政府以實際的資本金投入獲得相應股權，未來的運營補貼、配套投入等支出承諾不應納入直接債務范疇。對“明股實債”項目，應盡快清理和甄別。此外，應要求地方政府將配套投入、運營補貼等PPP項下的支出責任納入中期財政規劃。

二是支出責任上限標準彈性設置。建議對財力狀況相對較好或確有需求的縣（市）允許支出責任額度適度上調。允許額度跨年度調劑使用，或者參考政府性基金預算支出規模的10%上調上限標準，彈性控制縣級支出責任上限標準。

三是注重隱性債務和或有債務監控。將PPP、政府購買服務等項下的支出承諾，統統納入地方財政風險測試范圍，盡可能對地方財政風險測試實施較統一的指導意見。在中期預算制度和政府綜合財務報告制度尚未健全的情況下，對于單純政府付費式的PPP模式應謹慎推行。盡快建立全國性的、完整、規范的PPP項目庫，嚴格監管財政補貼的合理性和地方跨期支付能力。（中國財政科學研究院 王朝才 樊軼俠）