告別銀行貸 發行“公路債”——政府收費公路融資迎顛覆性改革

新華社北京7月12日電（記者 趙文君 劉紅霞 申鋮）財政部、交通運輸部12日聯合對外發文，決定今年在政府收費公路領域試點發行收費公路專項債券。

從昔日政府高度依賴銀行借貸籌資修路，到未來政府只能靠發債破解融資難題，這一顛覆性改變能否緩解我國收費公路建設融資困境，防范收費公路債務風險？

開“前門”補融資缺口

2016年全國收費公路統計公報顯示，2016年全國收費公路債務余額為4.86萬億元，其中政府還貸公路2.61萬億元，經營性公路2.25萬億元。

這樣的債務余額意味著什么？“相當于政府還貸公路每收10元通行費，有7元需要支付給銀行等債權人用于償還債務利息，其中不包含償還債務本金支出。”交通運輸部規劃研究院高級工程師王燕弓說，由于債務規模較大、銀行貸款融資成本偏高，使得收費公路特別是政府還貸公路的利息負擔十分沉重。

2016年，政府還貸公路的利息支出為1278億元，占1811億元通行費收入的70.6%。“無論是政府還貸公路還是經營性公路，建設投資的七成左右都是以銀行貸款為主的債務性資金。”王燕弓說。

自從2015年《預算法》修訂出臺后，國家對政府舉債方式收緊和規范，政府不能再靠銀行貸款對新修建的收費公路進行融資。原先政府“貸款修路、收費還貸”的模式無法為繼，必須開辟新的融資渠道，滿足全國所有收費公路的建設需求。

我國收費公路分為“政府還貸公路”和“經營性公路”兩部分，前者是指政府交通主管部門利用貸款修建的公路，后者是指社會資本通過BOT方式投資建設或者有償受讓收費權的公路。

按照國家公路網規劃，到2030年，我國將建成11.8萬公里國家高速公路網，另規劃1.8萬公里遠期展望線，基本實現高速公路對城區20萬以上人口城市的全覆蓋。截至2016年底，國家高速公路網已經建成通車9.92萬公里，完成了約73%的建設目標，剩下的主要集中在中西部地區，大多是難啃的“硬骨頭”。

交通運輸部科學研究院高級工程師楊建平說，由于經營性公路對投資回報的要求，在公路建設經濟效益偏低、但社會效益非常高的地區和路線，依然需要依靠政府出面，通過依法發行專項債券的方式籌集收費公路建設資金，就是開“前門”補融資缺口。

“堵后門”確保償還能力與發債規模相匹配

我國收費公路償債資金壓力與公路建設資金缺口相互疊加，一方面是公路的建設需求，另一方面是債務的階段性、局部性風險問題不容忽視。發行收費公路政府專項債券，會給公路建設帶來什么影響？

試行辦法明確，收費公路專項債券資金專項用于政府收費公路項目建設，優先用于國家高速公路項目建設，重點支持“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設。

“這將有效遏制一些地方的盲目建設。”王燕弓表示，與以前政府還貸公路“修多少路，貸多少款”的方式相比，未來政府收費公路是按照“發多少債，修多少路”的方式發展，兩者在規模控制方面有著本質的區別。后者可以通過對不同地區、不同時間、不同項目發行政府專項債券額度的調控，有效調整收費公路建設規模和建設節奏，確保政府收費公路償還能力與發債規模相匹配。

根據試行辦法，收費公路專項債券資金不得用于經營性收費公路，也不得用于非收費公路項目建設，不得用于經常性支出和公路養護支出，也不得用于償還存量債務。債券收支納入政府性基金預算管理，接受人大監督；收費公路專項債券按照市場化原則發行，期限、結構明確合理，信息公開透明，便于市場和公眾監督。

“有利于降低偏高的融資成本、合理控制債務規模、有效防范債務風險，還可以大幅降低收費公路投資門檻，將動輒幾十、上百億的巨額投資化整為零變為專項債券，吸引包括中小投資者在內的更多社會資本投資公路基礎設施建設。”王燕弓說，通過政府增信作用，給予社會投資者穩定預期和公開、透明、合理的投資回報，可以避免社會資本直接投資建設運營收費公路項目存在的經營風險。

算好收費公路發展細賬

“和收費公路總體債務相比，發行債券只是杯水車薪。”楊建平說，發行收費公路專項債券，是針對未來要修建的公路，屬于增量部分，對于已經建成的政府還貸公路，也就是存量部分，并不適用。收費公路背后的主要支出是剛性的，債依然要還，路依然要養。

關于收費公路，群眾希望降低收費標準或減免通行費。“一旦收費標準突破連利息都無法支付的警戒線，需要借新還息時，收費公路債務雪球將會越滾越大，失去控制。”國家行政學院交通運輸管理改革研究課題組組長王偉說，在收費公路整體收不抵支、收支缺口逐年成倍擴大的情況下，減免通行費的實質是在降低收費公路的還本付息能力，意味著償債能力的下降和償債進度的放緩。

從2016年收費公路統計公報看，當年收費公路整體債務風險可控，但由于存在收支缺口4143.3億元，大量債務需要依靠舉借新債償還，這會使未來的償債壓力逐年加大。

“能否清償債務余額，主要取決于未來收入的變化和收費期限的長短。”王偉說，債務風險的關鍵在于收費期限，只要收費期限能符合實際需要，收入覆蓋管養成本、利息后還具有還本能力，最終實現債務清償的問題不大。

交通運輸部公路科學研究院研究員虞明遠說，公路交通的巨大成就和巨額債務的矛盾，經濟社會對公路發展需求增長與政府財政能力不足的矛盾，成為我國公路的深層次、突出矛盾。

有沒有解決公路建設的巨額債務與發展資金、促進公路可持續發展的治本之策？“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃明確提出，完善收費公路政策，逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制。

虞明遠表示，要算好收費公路發展細賬，厘清債務風險投資壓力，避免出現“按下葫蘆浮起瓢”的問題。盡快修訂完善收費公路管理條例。政府的公共財政性資金要更多投向國省道干線和農村公路的建設、改造與養護，建立健全公路管理體制，使有限的資金發揮最大的效益；對于占路網不足4%的收費公路，要更多利用社會資源，探索有效地收費公路管理的體制機制。