為農村“兩權”抵押貸款提供法治保障

各地農村土地承包經營權和農村住房財產權（簡稱農村“兩權”）抵押貸款試點工作正穩妥有序開展，激活了農村土地的價值轉換潛能，消除了返鄉農民創業的資金短缺顧慮。當前，應著力從農村“兩權”抵押貸款的民商事特性出發，讓政府回歸政策提供者、公共服務者和市場監管者的角色，構建權責明晰的農村“兩權”抵押貸款的市場交易秩序，完善相關法律制度，確保依法運行、依法維護權益，為農民返鄉創業提供完善的法治保障。

一是培育農村“兩權”抵押貸款的交易市場。目前，有些試點地區的政策規定，村委會、鄉（鎮）政府或園區辦對農戶、涉農企業或農村經濟合作組織的經營、資信等初審合格后，申請人才能向金融機構提交貸款資料。這些規定和做法不利于試點工作的普遍開展。

破解這一問題，需建立農村“兩權”抵押貸款的供需信息互動平臺。從事農業生產或者農副產品加工的農戶、農村專業合作社或者其他經濟組織，可通過農村“兩權”抵押貸款的供需信息平臺提交自己需求貸款意向和資信情況。金融機構可通過該信息平臺審查對方的條件，并進行互動商洽貸款事宜。這樣就減去了村委會和鎮政府等介入的環節，增強了市場主體的互動性，提高了直接交易的機會。

二是明晰農村“兩權”抵押貸款的合同責任。政府應是政策提供者、交易服務者和監管者，而不是契約的責任主體。目前，一些試點地區先后建立了農村產權抵押融資風險補償資金，地方政府承擔了相應風險。雖然地方政府享有追償權，但不符合合同相對性原理。一方面給政府附設了不應該承擔的法律義務和責任；另一方面助長了債務人依賴政府償債的消極思想。地方政府應逐步退出貸款風險補償機制，相應的風險責任可通過開發新的農業保險險種予以防范。此外，地方政府也不適合作為農村“兩權”抵押貸款的擔保人，應由擔保公司介入。

三是促進農村“兩權”的登記和頒證全覆蓋。目前，農村土地承包經營權確權完成較好，但是大部分試點地區農村房屋所有權證的辦理處于遲緩狀態。由于農村房屋產權未進行登記，這給流轉過戶造成了障礙，最終擔保債權也無法實現。農村房屋抵押的推廣受到了很大限制。針對農村房屋產權登記的難題，一方面要加大宣傳力度，使農戶增強產權意識；另一方面要建立農村房屋產權登記的網格化管理服務機制，實行信息采集全覆蓋，實現產權登記全覆蓋。

四是完善農村“兩權”抵押貸款的配套法律。雖然農村“兩權”抵押貸款試點中允許各地采取不一樣的政策和方案，但最終必須形成統一的法律規范，而不是各自為政。本地區制定的“紅頭文件”只能作為指導性的規定，不能成為權利保障的普遍性規則。目前，全國人大常委會授權部分地區開展試點，形式上有了具有法律性質的授權，但在具體實施和操作程序上，各省和行業內存在規范不統一的情況。當前應盡快完善頂層設計，出臺統一的農村“兩權”抵押貸款的配套法律規范，消除農村“兩權”抵押貸款的地方政策性文件的差異性。（作者系陜西省委黨校法學教研部主任 潘懷平）