山東：“一網通辦”——推進“互聯網+政務服務”優化升級

近年來，黨中央、國務院就推進審批服務便民化、“互聯網+政務服務”、政務信息系統整合共享等作出系列重要部署。同時，隨著物聯網、云計算、大數據、人工智能等一批新技術新業態的崛起，在政務服務工作中充分吸收利用這些新技術，推動“互聯網+政務服務”模式升級，成為各地競相發力的方向。尤其是浙江、江蘇、廣東、上海、貴州、山東等電子政務發展較快的省市，相繼推出了“一窗受理”、“最多跑一次”、“不見面審批”、“一次辦好”等改革舉措，為升級重塑“互聯網+政務服務”模式進行了有益探索，正逐步進入以“互聯互通、數據共享、業務協同”為主要特征的“互聯網+政務服務”新階段。值此時機，國務院出臺了《關于深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》），提出了“一網通辦”的明確要求，給“互聯網+政務服務”工作清晰規劃了藍圖框架，明確了建設一體化政務服務平臺、推動政務服務事項網上辦理、拓展政務服務移動應用等任務目標，將深化“互聯網+政務服務”的要求全面、立體的呈現在我們面前，為各級各部門實施“一網通辦”改革把握了主線、切準了脈點、明晰了路徑。同時，也必將進一步推動各級政府適應“一網通辦”改革需要，不斷創新創優政務服務，同步實施“一門受理”、“只跑一次”改革，打造線上線下融合一體的OTO政務服務新模式、新體系，催生精簡高效智慧的政務服務新生態。

一、“一網通辦”是順應時代發展需要，回應企業和群眾期盼的最新改革實踐

（一）“一網通辦”是互聯網時代滿足政府治理需求，促進政府職能轉變的重大舉措

近年來，各地適應信息化發展要求，創新傳統政務服務模式，運用“互聯網+”思維，借鑒互聯網技術、資源和優勢，相繼建設了網上政務服務平臺，推動行政許可事項上網運行，運用信息化手段提升政府治理能力和服務水平，有力促進了政府職能轉變，方便了群眾辦事，優化了營商環境，激發了市場活力和社會創造力。尤其是在2015年前后，按照“四張清單一張網”的要求，各地紛紛新建或升級網上政務服務平臺，除行政許可事項外，行政處罰等行政權力事項及部分公共服務事項也被納入平臺管理，滿足了人民群眾日益增長的辦事需求，大大提升了服務效能，促進了法治政府、廉潔政府、服務型政府建設。

隨著“放管服”改革的深入推進，企業和群眾對政府治理的公信度、權力運行的透明度、政務服務的便捷度都提出了新的更高要求。而前期由于缺乏統一規劃，導致網上辦事系統多頭重復，“信息孤島”和“數據煙囪”突出，企業群眾辦事難、辦事慢、辦事繁等問題。這些問題并沒有因為推行“互聯網+政務服務”而得到徹底解決，影響了群眾辦事體驗，背離了政務服務“以人為本”的初衷。

實施“一網通辦”，推動各級政府部門業務信息系統接入本級或上級政務服務平臺，實現互聯互通，統一政務服務入口，逐步做到一網受理、協同辦理、數據共享，實現政務服務減環節、減證明、減時間，全面提升企業群眾的獲得感和滿意度。“一網通辦”是現階段應用大數據、人工智能等新技術，提升政府管理科學化、精細化、智能化水平的又一次重大變革。這一模式，政府能更清晰自身角色定位，理解和回應群眾需求，實現政府治理和公共服務隨著社會大環境的變化而相應調整完善，從而加快政府職能轉變步伐。

（二）“一網通辦”是突破“互聯網+政務服務”發展層次，提升政府治理能力的生動實踐

“互聯網+政務服務”是信息化時代提升政府治理能力和公共服務水平的客觀要求，但不同層次的“互聯網+”水平，對促進“放管服”改革、提升政府治理能力的影響不一。雖然近年來各級地方不斷深化“互聯網+政務服務”，提升一體化平臺的服務功能和水平，但由于“信息壁壘”和“數據煙囪”等實質性問題并未得到根本解決，取得的成效參差不齊，甚至差強人意。

2017年國務院辦公廳組織對全國30個省級平臺、42個地市級平臺、129個區縣級平臺及865個高頻服務事項檢查時發現，網上政務服務不同程度存在辦事入口不統一、政務信息不共享、事項上網不同步、平臺功能不完善、服務信息不準確等問題，有的平臺甚至辦不了事。基層辦事面臨多套業務系統、多個流程，部門之間信息不共享、業務不協同，群眾辦事多頭往返、重復提交材料，工作人員依靠二次錄入、人工推送至多個業務平臺，無形之中增加了辦事環節，影響了辦事效能。

此次國家推進“一網通辦”改革，正是針對“互聯網+政務服務”深化升級中的突出問題和關鍵環節，有針對性的完善網上政務服務平臺功能，打破信息孤島，強化創新應用，運用信息化手段持續提升“互聯網+政務服務”水平，促使政府在開放的網絡環境下依法公平施政，更好地提供普惠性、精準性的政務服務。

（三）“一網通辦”是實施“一門一次”線下改革，建立OTO政務服務新模式的基礎支撐

目前，我國多數地區的政務服務仍然以線下服務模式為主。雖然“互聯網+政務服務”在一定程度上得到深化，但由于缺乏頂層設計和統一規劃，各地均在嘗試和探索，形成的發展模式不同程度地存在多樣性和不完備性。加之多年形成的線下服務習慣，線上模式還不能完全取代線下模式，迫切需要形成線上線下相互融合、相互補充、相互促進的OTO政務服務模式。《實施方案》聚焦重點、精準發力，在推進線上“一網通辦”的同時，同步推動線下“只進一扇門”和讓企業群眾“最多跑一次”改革，形成了相輔相成的整體性政務服務改革舉措。如果沒有“一網通辦”作為業務基礎支撐，線下“一門受理”和“只跑一次”改革將成為無源之水、無本之木。“一網通辦”不是替代線下“一門一次”改革，也不是“一門一次”改革的簡單升級，而是在業務流程、信息共享、業務協同等諸多方面進行重塑和升華，將有力支撐線下“一門一次”改革實施，建立實體大廳與網上大廳融合發展、線上和線下功能相輔相成的政務服務新模式，使政務服務供給由“政府端菜”向“公眾點餐”轉變，衍生出多元化、個性化、便捷化的服務形態。

二、“一網通辦”助力“互聯網+政務服務”模式再次優化升級

構建全國一體化政務服務平臺、推動政務服務事項網上辦理、拓展政務服務移動應用，《實施方案》列出了“一網通辦”的任務目標。任務緊扣《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》（國辦函〔2016〕108號）要求，針對企業和群眾反映的辦事難、審批難、跑腿多、證明多等突出問題，為“一網通辦”提供了明確的實施路徑。

（一）“一網通辦”抓住了政務服務的“基點”

1．統一入口，奠定“一網通辦”的基礎

網上政務服務存在政府網站、政務服務網、各類行業平臺等多個服務入口，不僅浪費了資源，還導致辦事平臺不好找、標準不統一、企業和群眾不愿用等問題。“一網通辦”方案提出，要整合各級政府部門分散的政務服務資源和網上服務入口，要依托國家政務服務平臺為全國各地區各部門網上政務服務提供公共入口、公共通道和公共支撐。山東省結合正在開展的政務信息系統整合共享，對全省有關政府信息平臺進行全面調查摸底，制定整合方案，組織實施政務服務、公共信用信息、企業信用信息、公共資源交易等平臺的前端整合，完成了省政府門戶網站與山東政務服務網、政務信息公開網的“三網融合”，形成全省政務服務總入口主體框架，實現政務服務事項統一申請、統一受理、集中辦理、統一反饋和全流程監督，避免線上線下政務服務平臺“兩張皮”、不同地區和部門現有平臺無法交互等突出問題。

2．打造一體化平臺，構筑“一網通辦”的支撐

構建“互聯網+政務服務”一體化平臺，真正的要義在于整合各類政務服務事項業務辦理等信息資源和服務功能，通過網上大廳、辦事窗口、移動客戶端、自助終端等多種渠道，結合第三方平臺，為自然人和法人提供一站式服務。圍繞實現政務服務統一申請、統一受理、集中辦理、統一反饋和全流程監督等功能，構建集互聯網政務服務門戶、政務服務管理、業務辦理和政務服務數據共享等功能于一體的政務服務平臺。此次《實施方案》提出，要構建全國一體化網上政務服務平臺，推動各級政府部門業務信息系統接入本級或上級政務服務平臺。這個一體化包含了功能完善、互聯互通、數據共享、業務協同等豐富的內涵。事實上，近年來各地完善一體化政務服務平臺的步伐一直沒有停止。按照兩級建設、多級應用的原則，山東省在2015年建成了集行政權力運行、政務公開、便民服務、法制監督、效能監察等功能于一體的省級政務服務平臺；2016年，各市政務服務平臺相繼建成，實現了省市縣三級政務服務業務互聯互通；2017年，政務服務再次向鎮街延伸，形成了省市縣鄉四級網上政務服務體系，初步實現了全省政務服務“一張網、一號通、一體化”。

3．事項應上盡上，夯實“一網通辦”的前提

“一網通辦”方案提出，除法律法規有明確規定、資料涉密或敏感、已列入本部門不宜上網清單等情況外，各級政務服務事項原則上要全部納入政務服務平臺。同時要拓寬網上辦事范圍，提高網上辦事深度。這里面包含了兩層含義，一是服務事項要應上盡上；二是不斷提高網辦深度。一體化平臺搭建完成后，如何充分發揮作用，關鍵是逐步推進行政權力事項和公共服務事項上網運行，對服務事項進行標準化、規范化管理，否則平臺就成了擺設，起不到便民利企、優化環境的目的。上網運行不是最終目的，逐步提高網辦深度，實現申報、預審、受理、辦理、出證、郵寄等全程網辦、一站辦理，提供“一條龍”服務，才能真正讓企業和群眾少跑腿、好辦事，實現“最多跑一次”等改革目標。

（二）“一網通辦”把握了政務服務的“要點”

1．打通數據交換通道

梳理群眾辦事難、辦事慢、辦事繁的原因不難發現，辦事系統多、數據不共享、業務難協同造成了企業和群眾重復提交材料、重復開具證明、重復跑腿跑路。深化“互聯網+政務服務”，實施“一網通辦”，一項重要任務就是破除“信息壁壘”，打通數據通道，以網絡通、數據通帶動實現業務通，以“數據跑路”代替“群眾跑腿”，提升企業和群眾辦事體驗。此次《實施方案》提出了解決數據交換共享障礙的方法路徑。縱向上，結合政務信息系統整合共享工作推進，打通國家、省、市三級政務信息系統交換共享平臺；橫向上，推動部門業務信息系統同本級共享交換平臺互聯互通，建立一個縱橫上下、溝通左右的統一的政務大數據共享平臺，對政務數據的采集和交換進行無縫整合，真正將不同部門的數據集合到一起，以提高數據的應用水平，實現從單一機構應用到跨部門協同再到社會參與公共治理的轉變。

2．推行政務服務標準化

國辦函〔2016〕108號文件明確提出，要實現政務服務事項清單標準化、辦事指南標準化、審查工作細則標準化、考核評估指標標準化、實名用戶標準化、線上線下支付標準化等，讓企業和群眾享受規范、透明、高效的政務服務。此次《實施方案》把推進政務服務事項標準化放在重要位置，有其現實意義。從對政務服務平臺及大廳的明察暗訪發現，政務服務標準化建設亟待加強，不同地方、不同平臺，甚至同一城市的不同區縣（市、區）、街道（社區），政務服務事項的名稱、審批條件、要件、流程、提交材料、時限標準等都不統一。推進政務服務標準化，必須從政務服務事項清單入手，在科學分類的基礎上，按照“一數一源、一事一碼”的原則，對政務服務事項進行統一編碼管理，形成“同一事項、同一標準、同一編碼”。同時，進一步規范和完善辦事指南，事項發生變化時，及時動態調整。在此基礎上，推進辦理、審查、考核、公開、咨詢等政務服務全流程標準化。

3．建立完善統一身份認證體系

構建面向社會公眾的用戶體系和認證體系，提供統一用戶注冊和認證服務，可以有效解決企業和群眾網上辦事重復注冊登錄及跑腿多、證明多等突出問題。《實施方案》提出，要實現全國網上政務服務統一實名身份認證，讓企業和群眾網上辦事“一次認證、全國漫游”。山東省先行先試，以推動公眾辦事“一號通”、簡化辦事材料、提升網辦效能為目標，于2016年即建成并啟用了全省統一用戶管理和身份認證系統。2017年底啟動政務信息系統整合共享工作后，通過接入公安人口信息、工商法人信息、銀聯信息、社保信息、支付寶、芝麻掃臉、微信等9種方式，實現公眾實名認證，并在省政府門戶網站、政務服務網、投資項目在線監管平臺、“信用山東”平臺部署使用，有效解決了“一網通辦”中重復注冊、大門套小門等問題，實現企業和群眾網上辦事“一號登錄、一站受理、一網通辦”。同時，通過部門間信息共享，自動比對核驗企業和個人身份信息，原本需要公眾提供材料來證明“我是我”的工作，交給了統一身份認證系統來自動比對完成，即提升了準確度和辦事效率，又減少了證明材料，最大限度利企便民。

三、政務信息系統整合共享為實施“一網通辦”奠定堅實基礎

從去年開始，圍繞政府治理和公共服務的緊迫需要，以最大程度利企便民，讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵為目標，國務院辦公廳印發《政務信息系統整合共享實施方案》（國辦發〔2017〕39號），提出了加快推進政務信息系統整合共享、促進國務院部門和地方政府信息系統互聯互通的重點任務和實施路徑。截至目前，在國家發展改革委牽頭組織推進、國辦電子政務辦牽頭的督查工作組有力督查下，整合共享取得了明顯成效，為實施“一網通辦”奠定了堅實基礎。

（一）整合共享為實施“一網通辦”掃除障礙

實施“一網通辦”的關鍵在于打通數據通道，實現部門間數據共享和業務協同。如果說整合共享側重于技術層面的“路徑打通”，“一網通辦”則側重于應用層面的“業務協同”。一個是前提，一個是目標；一個是支撐，一個是突破。實施“一網通辦”必須以實現整合共享為基礎支撐。當前，全國信息共享“大動脈”已經初步打通，實現了71個部門、31個地方與國家共享交換平臺的對接，建立了數據共享“大通道”。打通了國務院部門垂直信息系統，推動人口、法人等重點領域數據資源基于共享網站提供查詢核驗服務，初步實現了“數據通”“業務通”，實施“一網通辦”的條件已經具備、時機已經成熟。

（二）山東做法為實施“一網通辦”積累經驗

去年以來，山東省委、省政府按照國家的統一部署要求，積極推進政務信息系統整合共享工作，率先實現國家、省、市共享交換平臺互聯互通，推動人口、法人、證照、信用等重要信息資源的共享應用，初步實現了“打破信息孤島，拔掉數據煙囪”的目標。一是打通數據共享開放“主動脈”。山東構建了涵蓋省、市、縣（市、區）三級共計30余萬類信息資源的政務信息資源目錄體系。率先完成國家、省、市三級共享交換平臺互聯互通，實現了國家發改委公共信用信息、公安部人口信息、工商總局企業登記信息、教育部學歷信息等重要信息資源在我省的共享應用。二是統一數據共享交換“主渠道”。著眼數據需求，逐步取締部門間自有數據歸集交換渠道，以省市兩級共享交換平臺為“主渠道”，積極推進省、市部門接入工作，統一數據交換共享的出入口。目前，全省各級主要部門均已接入省市共享交換平臺，其中接入省共享交換平臺的省直部門已達63個，全省縣級以上（含）政務服務大廳實現與省市共享交換平臺聯通。三是把好數據共享應用的“主方向”。在積極推動整合共享面上工作的同時，立足實際，聚焦“放管服”，在利企便民上體現應用效果。選取5個市、2個區（市）和7個省直部門，在系統對接、在線打證、統一身份認證應用、“一窗受理”等方面開展應用試點，破解流程打架、二次錄入等問題，進一步提升完善了政務服務水平，促進了業務協同辦理。

（三）“一次辦好”為實施“一網通辦”先行先試

為貫徹落實國家一系列關于推進“互聯網+政務服務”和審批服務便民化部署要求，加大轉變政府職能和簡政放權力度，切實增強企業和群眾獲得感，山東省日前印發了《關于深化“一次辦好”改革深入推進審批服務便民化實施方案》，以權責清單為基礎、以流程再造為關鍵、以“互聯網+”為支撐，以企業和群眾辦事便利度、快捷度、滿意度為衡量標準，持續落實“五大行動”，推動政務服務理念、制度、作風全方位深層次變革，建設人民滿意的服務型政府。尤其是“五個一”集成服務，圍繞“一次辦好”目標，推行政務大廳“一窗受理”、關聯事項“一鏈審批”、政務服務“一網通辦”、政務熱線“一鏈連通”、貼心幫辦“一次辦結”。這些都與國家“一網通辦”改革相向而行，為“一網通辦”先行先試、試水趟路，必將有力促進“一網通辦”重大改革的落地實施，為營造良好政務環境，加快政府職能轉變再添新動能。（山東省人民政府辦公廳）