多地新一輪優化管理政策集中發布——PPP邁入高質量推進階段

目前，我國已成為全球最大的區域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。對于規范的PPP項目，要堅定不移地大力推進；對于不規范的PPP項目，要限期整改完善，構成違法違規舉債的，要堅決予以嚴肅問責，牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線——

日前，江蘇省財政廳發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政監督的意見》，要求各市縣主動履行在PPP項目全生命周期中的財政監督職能，確保PPP模式持續高質量發展。此前，山東、湖北、山西等地也紛紛出臺文件圍繞加強PPP項目績效管理等方面作出明確要求。專家認為，經歷了2017年以來“最嚴清理”和大力度規范后，我國PPP發展正加速邁入“拼質”階段。

項目入庫更趨嚴格

財政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國PPP學術聯盟2019年第一次會議上表示，目前我國已成為全球最大的區域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。世界銀行《2018年度PPP采購報告》指出，在全球135個國家中，中國PPP改革制度和實踐處在全球中上等水平。

國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春接受經濟日報記者采訪時表示：“2017年第五次全國金融工作會議以來，防范和化解風險被提到前所未有的高度。此后，財政部陸續發文規范PPP項目的發展，這些文件給出了規范PPP項目的定義，對穩定市場預期起到了積極作用。當前，PPP高質量發展的基礎不斷得到夯實，PPP整體呈現穩步發展的趨勢。”

財政部PPP中心最新統計數據顯示，截至2019年4月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫項目累計8921個、投資額13.5萬億元。其中，落地項目累計5637個、投資額8.6萬億元，落地率63.2%，環比上升0.5個百分點。

據了解，今年3月份，財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》發布后，各地進一步加強入庫審核和規范管理，持續清理不合規項目，4月份共清退項目64個、涉及投資額786億元；新入管理庫發布項目142個、投資額2008億元。

今年以來，各地PPP項目入庫更趨嚴格審慎，這也為提升PPP項目質量進一步筑牢了基礎。比如，今年4月底，廣東省財政廳在公布2019年1月份PPP項目入庫審核情況時，提出廣州市黃埔區、江門市本級、江門市新會區、梅州市興寧市、陽江市高新區在個別年份全部PPP項目支出責任占比一般公共預算支出已超過7%，給予風險提示，并要求這些地區市級財政局督促項目所在地加強財政風險防控，審慎開展新建PPP項目。

在嚴格審慎管理的同時，各地的PPP實踐也不斷創新。比如，近期杭衢鐵路（建衢段）項目全線開工，該項目采用PPP模式，PPP范圍內總投資額214.85億元，通過“PPP+EPC”公開招標、“PPP+土地綜合開發”投融資等方式，有效保障了項目快速落地。

績效成關鍵詞

今年以來，在各地的PPP管理實踐中，“績效”成為一個關鍵詞。比如，今年4月份，山西省財政廳發布《關于開展政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理的通知》，提出強化PPP項目績效評價結果剛性約束，形成績效評價結果與財政支出相掛鉤的機制，實現按效付費。今年3月份，山東決定在全省開展PPP“績效管理年”活動，引導PPP項目各參與方強化績效理念。青海要求加強PPP常態化管理，最大程度發揮項目預期績效。

“通過績效管理，可以同時實現PPP項目績效管理和PPP工作績效管理，從整體上規范PPP發展。此外，績效管理也提高了風險分擔機制的有效性，對未通過績效評價的項目區分責任，按約履責，有利于解決PPP績效考核中社會資本對考核機制不清晰、考核結果不透明、按效付費不明確等擔憂，提高PPP項目落地率。”孟春說。

數據顯示，PPP管理庫全部項目未來30年（2019年至2048年）的財政支出責任共計16.6萬億元，包括一般公共預算支出責任13.1萬億元、政府性基金支出責任3.5萬億元。

云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長楊寶昆認為，“當前，隨著大量落地的PPP項目逐步由建設階段轉向運營階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經日益顯現”。

孟春表示：“績效考核是規范PPP項目的重要環節，對PPP項目實行績效考核，不僅是政府‘按績效付費’的依據，更是實現PPP增加公共服務有效供給的關鍵。全生命周期的績效考核是必不可少的，因而績效是PPP項目高質量發展的一個關鍵發力點。”

“績效考核是社會資本方、政府方和民眾的一個交叉匯合點，績效考核牽動各方神經。因此，我認為當前PPP發展面臨的最大難點和挑戰是如何建立一個科學合理的績效考核機制。在PPP領域構建科學合理的績效考核機制是當前任務的重中之重。”孟春認為。

當前，各地在PPP績效考核方面不斷加強探索。比如，湖北省荊門市從考核對象、主體、目的、內容、方法、指標設定等九方面系統地對PPP項目績效考核機制加以規范，積極探索PPP項目績效考核體系。山西省臨汾市制定PPP項目績效控制工作流程,對項目投資、施工管理、運營維護、轉讓移交等各個階段進行全程監督審計,規范整個投資建設過程。

進一步規范發展

進一步強調規范發展也是此輪各地優化PPP管理的重要抓手。比如，江蘇建立PPP信息填報內容“正負面清單”，省財政廳對各市縣申請入庫項目信息公開情況實行“前置審查”，對未規范填報項目準備階段信息的項目不予受理入庫申請；對已入庫項目，要求項目所處階段保持“線上、線下”一致，特別是對政府采購、項目公司組建、項目融資、建設運營和績效評價等后續階段關鍵信息應持續跟蹤、錄入、披露。

廣東要求各級財政部門要嚴格財政承受能力論證審核把關，新上政府付費項目不得打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。同時，要求各地要建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區予以風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

今年3月份，財政部印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，明確采取正負面清單相結合的方式，細化了規范的PPP項目應具備的條件以及不規范PPP項目的具體表現形式。同時，進一步明確了對新上政府付費項目的審慎要求，即財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。

財政部金融司有關負責人此前表示：“對于規范的PPP項目，要堅定不移地大力推進；對于不規范的PPP項目，要限期整改完善，構成違法違規舉債的，要堅決予以嚴肅問責，牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線。希望通過傳遞明確的政策信號，能夠穩定市場預期，提振市場信心，推動PPP事業行穩致遠。”（記者 董碧娟）