解讀政府工作報告·讀數：樹立五大理念

6.5%—7%
區間目標有多重深意

解讀人：中國社會科學院副院長蔡昉代表

采訪人：記者 劉志強

今年政府工作報告第一次將GDP預期增長目標設定為一個區間范圍，有何深意？

“區間目標的提出增加了經濟工作的靈活性，也符合現實情況，會讓穩增長和促改革實現更好的平衡。”蔡昉告訴記者，確定6.5%的底線既是保就業的需要，也是與全面建成小康社會目標相銜接、實現到2020年GDP比2010年翻一番的要求，據測算，在2015年GDP增速為6.9%的基礎上，今后五年只有年均保持6.55%的速度才能實現翻番，6.5%是底線；確定7%的上限，則是由于我國經濟增速總體趨于放緩，越往后難度會加大，因此“十三五”開局之年的增速應高一些，這樣也能起到提振信心的積極作用。總起來看，以區間方式確定增長預期目標，意味著我們可以接受的經濟增速彈性范圍有所擴大，這樣可以避免各方的關系繃得太緊，有利于推進結構性改革。

實現“6.5%—7%”的GDP增速，難度主要來自哪里？

“現在世界經濟總體形勢不佳，使我國外貿受到一定影響。不過，當前經濟發展的主要矛盾不在需求側，而在供給側。具體來說，就是適齡勞動力供給下降、勞動生產率增速減慢、投資回報率下降等因素降低了我國的潛在增長率。”蔡昉表示，進入新常態后，潛在增長率已經從過去的10%以上降到了7%、6%左右，要回到10%左右的增速既不現實也沒必要，“根據我們的測算，‘十三五’期間我國的潛在增長率為6.2%。”

困難面前，應當如何應對？

蔡昉認為，經濟增速放緩是我國現在的發展階段決定的，但是應盡量保持平穩，因此適度運用宏觀經濟政策來穩增長是有意義的，“但這么做也要有限度，一是在加大投資力度時，要重點瞄準百姓真正急需的基礎設施、扶貧脫貧等短板，適度擴大財政赤字也要用在減稅、減負、降低企業成本上；二是穩增長的目的在于為改革創造良好的環境。”

“過去講的宏觀經濟政策大多是需求側的工具，今后的工具箱里應有更多供給側結構性改革的推進方案。”蔡昉說，實現GDP增長目標，歸根到底還是要靠重點領域的改革。他舉例說，像戶籍制度改革就可以收到“一石三鳥”的效果，“到2020年，我國戶籍人口城鎮化率要達到45%。如此算來，每年1600萬人口從農民轉為城市居民之后，既增加了勞動力供給規模，又重新配置了人力資源、提高了全要素生產率，同時還能擴大居民的消費需求。”

3%
增赤字用于減稅降費

解讀人：華夏新供給經濟學研究院院長賈康委員

采訪人：記者 吳秋余

“積極的財政政策要加大力度，這體現了穩增長的要求，也體現了供給側結構性改革的要求。”華夏新供給經濟學研究院院長賈康委員認為，今年財政政策的安排既立足當前實際、有利于頂住經濟下行壓力，又著眼長遠、為經濟持續穩定發展謀勢蓄勢。

根據政府工作報告，今年我國擬安排財政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。

賈康認為，衡量財政赤字高低主要看占比，今年將財政赤字率從2.4%提高到3%，力度超過以往，但從國際經驗看，依然處在風險可控的范圍內，橫向比較，我國財政赤字率和政府負債率在世界主要經濟體中都是相對較低的。

“適度擴大財政赤字，主要用于減稅降費，進一步減輕企業負擔，這樣一來，企業就有更多的資金用于產品創新和轉型升級，從而加快供給側結構性改革。”賈康說。

賈康表示，減稅降費也將激勵企業更積極地考慮技改投資，相比政府投資，企業投資將更有效率，生產的產品和服務也更能符合市場需求，從而全面提高供給水平，推動產業邁向中高端。

“今年5600億元的新增赤字，其中5000億元用來減稅降費，相當于政府以讓利方式為企業提供了發展資金。”賈康說，與過去單純加大政府投資和給予企業財政補貼相比，減稅降費的政策更能激發企業的活力，也為企業創造更加公平的競爭環境，有利于更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，是一種重要的制度供給創新。

政府工作報告提出，從5月1日起全面實施營改增，同時確保所有行業稅負只減不增。

“明確提出全面實施營改增的時間表，同時確保所有行業稅負只減不增，這給試點行業和相關企業吃了一顆定心丸。”賈康介紹說，營改增作為一項結構性減稅措施，實現了由“道道征收、全額征稅”向“環環抵扣、增值征稅”的轉變，不僅消除了重復征稅，也推動了服務業等快速發展，很多企業都盼望營改增早日全面推開。

1000萬人以上
精準脫貧不落下一人

解讀人：農業部原副部長高鴻賓委員

采訪人：記者 朱少軍

“小康不小康，關鍵看老鄉。可以說，全面建成小康社會，農村貧困人口全部脫貧是一個標志性指標。”農業部原副部長高鴻賓委員說，到2020年，我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，今年要完成1000萬以上農村貧困人口脫貧任務。

高鴻賓說，改革開放以來，我國7億多農村貧困人口成功脫貧，是世界上減貧人口最多的國家，中國扶貧開發成就舉世矚目。但也要看到，扶貧往往先易后難，越往后成本越高、難度越大，都是難啃的“硬骨頭”，靠短期措施、常規手段已經難以奏效。多年來制約貧困地區發展的深層次矛盾和問題還沒有完全解決，當前又面臨經濟下行壓力等新挑戰，新時期脫貧攻堅任務艱巨。

高鴻賓說，中央打響脫貧攻堅戰，采取一系列超常規舉措，彰顯出戰勝貧困的決心和信心。扶貧離不開投入，政府工作報告提出，中央財政扶貧資金增長43.4%，國家各項惠民政策和民生項目，要向貧困地區傾斜。這意味著更多真金白銀投入貧困地區。

高鴻賓說，當前脫貧攻堅進入沖刺階段，堅持精準扶貧脫貧，重在精準，貴在精準，成敗在精準。要解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”問題，路徑已經很清晰。扶真貧、真扶貧，各地情況千差萬別，不能都照一個模式去做，要分類實施“五個一批”工程：發展生產脫貧一批，立足當地資源，實現就地脫貧；易地搬遷脫貧一批，確保搬得出、穩得住、能致富；生態補償脫貧一批；發展教育脫貧一批，發揮好教育阻斷貧困代際傳遞的治本作用；社會保障兜底一批，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底。

“扶貧脫貧是硬任務，各級政府已經立下軍令狀，必須按時保質保量完成。”高鴻賓認為，脫貧需要久久為功，只要全社會合力攻堅，脫貧目標一定能實現。

兩個13%
貨幣政策更靈活適度

解讀人：中國人民銀行金融研究所所長姚余棟

采訪人：記者 王觀

“今年廣義貨幣M2預期增長13%左右，比去年的12%略高，總體依然保持了穩健靈活適度。”中國人民銀行金融研究所所長姚余棟認為，今年GDP預期增長目標為6.5%—7%，如果居民消費價格漲幅保持在3%左右，加起來為9.5%—10%，確定13%給M2增速留有較大余量，是比較合理的。

值得注意的是，今年的政府工作報告中首次提出社會融資規模余額增長13%左右。姚余棟認為，從2010年中央經濟工作會議首次提出社會融資規模以來，對于該指標的監測已經歷了較長時間，全社會對于這一指標的認可度和適應度也有所提高。目前，社會融資規模中已經有10項指標，能夠較全面反映整個金融部門支持實體經濟的狀況，同時也能更好地顯示出我國金融體系向多元化發展的趨勢。

姚余棟表示，以往我們更多關注的是銀行信貸量，但近年來，直接融資發展較快，比如去年債券發行的增速已經超過20%，如果還是單純觀察銀行信貸，就沒有考慮到資本市場對實體經濟的支持。并且，未來間接融資的比例還會有所下降，直接融資比重將繼續提高，使得直接融資和間接融資兩條腿走路，協調發展。

M2增長13%左右，社會融資規模余額增長13%左右，兩個13%是否能實現？

姚余棟認為，相比過去僅僅實現一個目標，要實現兩個13%的目標難度增加了。從數據上看，今年1月份社會融資規模存量已達到141.57萬億元，在這么高的基數上再尋求13%的增長顯然不容易。可以說，兩個13%的目標增加了貨幣政策的難度，但是從保持貨幣市場的穩定和流動性合理充裕的角度看，兩個13%的設定又是比較合理的。“我們有信心實現兩個13%的目標。”姚余棟說。

如何實現兩個13%的目標？

姚余棟認為，貨幣政策方面，應當統籌運用公開市場操作、利率、準備金率、再貸款等各類貨幣政策工具，保持流動性合理充裕，疏通傳導機制。當前，我國整個貨幣政策框架逐步由數量型調控向價格型轉變，但也不能完全依靠價格型，從宏觀審慎的角度考慮，一些數量型貨幣政策的存在也是十分重要和必要的。因此，姚余棟認為，貨幣政策框架從數量型為主、價格型為輔，轉向價格型為主、數量型為輔是比較合適的。

1000萬人以上
有信心保持就業穩定

解讀人：中國人民大學教授鄭功成代表

采訪人：記者 李心萍

城鎮新增就業1000萬人以上，政府連續第二年將就業預期目標定為這一數值。面對經濟下行壓力，這一就業目標高不高？

“從總量上來看，1000萬人只是底數，實現應當沒有問題。”中國人民大學教授鄭功成代表說。

為何如此樂觀？“去年我國GDP同比增長6.9%，卻實現城鎮新增就業1312萬人，超過全年預期目標。”鄭功成表示，原因就在于現在我國就業崗位的增加對GDP增速的依賴性正在逐步弱化，而對于產業升級、結構優化的依賴性在強化。

“具體而言，我國新增就業正越來越依賴服務業。”鄭功成說，去年，服務業在國內生產總值的占比上升到50.5%，首次超過50%，而由于第三產業正是容納就業的最大空間，因此就業成為去年經濟運行的一大亮點。“只要產業結構繼續向好，我國就業的基本面就不會發生改變，1000萬新增就業崗位的目標就能夠實現。”

完成就業目標難在哪？鄭功成分析，一是就業市場結構性矛盾突出，就業難與用人荒并存。他指出，這一結構性矛盾又突出體現為以高校畢業生為代表的高素質勞動者上。找到工作容易，但找到好的工作崗位難；同時有些工種招不到人。

二是隨著國企改革的推進，可能面臨部分職工再就業的問題。

三是新生代農民工仍在持續向非農產業轉移，如何提高農民工的技能素質，也成為高質量完成就業目標的難點。

四是隨著化解產能過剩推進，部分職工將失去現有的工作崗位，如何解決好勞動力在部門、行業間流動也將成為工作的難點。

鄭功成表示，政府工作報告提出，實施更加積極的就業政策。另外，隨著簡政放權等政策的持續推進，政策對就業正持續釋放利好。調查顯示，平均1個創業企業或項目可吸納從業人員8.44人，今年創業帶動就業的能力還將進一步增強。“我們有信心保持就業基本穩定。”鄭功成說。

3.4%以上
降低能耗就要去產能

解讀人：環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜委員

采訪人：記者 寇江澤

去年我國單位國內生產總值能耗下降5.6%，創下近年來最大降幅，全年能源消費總量43億噸標準煤。今年政府工作報告提出，單位國內生產總值能耗下降3.4%以上。“實現這一目標，意味著要進一步淘汰落后產能、改善能源消費結構。”環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜委員表示。

高吉喜說，改革開放以來，我國經濟迅速發展，但發展方式粗放，能耗強度過高。近年來，我國單位GDP能耗逐年下降，粗放的發展方式正在轉變。低耗能的服務業和高新技術產業比重加大，高耗能的重化工業比重降低；落后產能不斷淘汰，新能源產業快速發展。截至2015年底，我國已完成“十二五”規劃目標，單位GDP能耗下降18.2%。

實現單位GDP能耗下降3.4%以上的目標難不難？“這就需要化解過剩產能，處置‘僵尸企業’，涉及人員安置、銀行債務等問題，難度不小，但從政府工作報告中可以看出堅定決心。”高吉喜說，有關部門已經采取了一些舉措，比如推行“一掛雙控”措施，將能源消費與經濟增長掛鉤，對高耗能產業和過剩產業實行能源消費總量控制強約束。今后要嚴格控制新增產能，堅決淘汰落后產能，有序退出過剩產能，特別是對鋼鐵、煤炭等高耗能行業，要堅持市場倒逼、企業主體、地方組織、中央支持，采取綜合措施，推動產業轉型升級。

“要加大清潔生產力度，在生產過程中降低能耗。通過采取開展清潔生產審核、落實清潔生產方案、提升清潔生產技術水平、促進生態設計、完善政策支撐等措施，推行少消耗、少排放、高產出的先進清潔生產方式，促進節能減排。在未來一段時間，我國能源結構都會以煤炭為主，這就需要在煤炭清潔化上下功夫。” 高吉喜說。