《水利部 國家發展改革委 財政部關于推進用水權改革的指導意見》政策解讀
8月29日，水利部 國家發展改革委 財政部聯合印發了《關于推進用水權改革的指導意見》（水資管〔2022〕333號，以下簡稱《意見》），對當前和今后一個時期的用水權改革工作作出總體安排和部署。就此，水利部水資源管理司負責人對《意見》進行了解讀。
一、《意見》出臺的背景是什么？
推進用水權改革，是發揮市場機制作用促進水資源優化配置和集約節約安全利用的重要手段，是強化水資源剛性約束的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務院對統籌推進自然資源資產產權制度改革作出部署，提出完善全民所有自然資源資產收益管理制度，明確要求建立健全用水權初始分配制度，推進用水權市場化交易。
近年來，水利部認真貫徹落實黨中央要求和法律規定，在用水權改革方面進行了積極探索，加快江河流域水量分配，開展地下水管控指標確定，加強取水許可管理，開展水權試點，組建中國水權交易所，出臺《水權交易管理辦法》，指導地方因地制宜開展水權交易實踐，取得了積極進展。但也要看到，用水權改革仍存在用水權歸屬不夠清晰、市場發育不充分、交易不活躍等問題。
為進一步推進用水權改革，充分發揮市場機制在水資源配置中的作用，經過深入開展研究、充分征求意見、反復修改完善，水利部聯合國家發展改革委、財政部，制定了《關于推進用水權改革的指導意見》，作為當前和今后一個時期推進用水權改革的指導性文件。
二、推進用水權改革的總體考慮是什么？
推進用水權改革的指導思想是，深入貫徹落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和關于治水重要講話指示批示精神，強化水資源剛性約束，堅持以水而定、量水而行，加快用水權初始分配，推進用水權市場化交易，健全完善水權交易平臺，加強用水權交易監管，加快建立歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的用水權制度體系，加快建設全國統一的用水權交易市場，提升水資源優化配置和集約節約安全利用水平，促進生態文明建設和高質量發展。
具體把握4個基本原則：一是以水而定、量水而行。把水資源承載能力作為用水權初始分配的重要依據，統籌生活、生產、生態用水需求，強化水資源剛性約束，推進水資源集約節約利用。二是政府調控、市場調節。發揮好政府在用水權初始分配和交易監管等方面的作用，保障基本用水需求；充分發揮市場機制優化配置水資源的作用，激發節水內生動力。三是因地制宜、分類施策。根據水資源稟賦條件和經濟社會發展實際，明晰區域水權、取水權、灌溉用水戶水權等用水權，推進多種類型的用水權交易。四是統一規則、規范交易。建立健全統一的水權交易系統，推進用水權相對集中交易，統一交易規則，規范交易行為。
推進用水權改革的工作目標是，到2025年，用水權初始分配制度基本建立，區域水權、取用水戶取水權基本明晰，用水權交易機制進一步完善，用水權市場化交易趨于活躍，交易監管全面加強，全國統一的用水權交易市場初步建立。到2035年，歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的用水權制度體系全面建立，用水權改革促進水資源優化配置和集約節約安全利用的作用全面發揮。
三、什么是用水權，用水權包括哪幾種類型，在實踐中通過什么方式進行分配和明晰？
廣義上，水權是與水資源有關的各種權利的總稱，既包括水資源所有權，也包括水資源使用權。我國水資源屬于國家所有，明晰水權主要是明晰水資源的使用權，也就是用水權。在實踐中，用水權主要表現為4種類型，《意見》對每類用水權的分配和明晰作出了規范性要求。
一是區域水權。江河流域水量分配方案批復的可用水量，作為區域在該江河流域的用水權利邊界。地下水管控指標確定下來的地下水可用水量，作為區域的地下水用水權利邊界。對已建和在建的調水工程，調水工程相關批復文件規定的受水區可用水量，作為該區域取自該工程的用水權利邊界。
二是取用水戶的取水權。對依法納入取水許可管理的單位和個人（以下稱取用水戶），在嚴格核定許可水量的前提下，通過發放取水許可證明晰取水權。審批的地表水取水許可總量不得超過地表水可用水量，審批的地下水取水許可總量不得超過地下水可用水量。
三是灌溉用水戶水權。對灌區內的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權的水行政主管部門可根據需要通過發放用水權屬憑證，或由灌區管理單位下達用水指標等方式，明晰用水權。用水權屬憑證的可用水量、有效期限不得超過灌區取水許可明確的許可水量和期限。根據灌區實際和計量條件，灌溉用水戶水權既可以分配到灌片，也可以分配到農村集體經濟組織、農民用水合作組織或村民小組、用水管理小組、用水戶。對農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，可在充分尊重村民意愿的基礎上，通過發放用水權屬憑證等方式明晰用水權。
四是公共供水管網用戶的用水權。地方可根據需要，探索對公共供水管網內的主要用水戶，通過發放權屬憑證、下達用水指標等方式，明晰用水權，載明的可用水量不得超過公共供水企業取水許可證規定的取水量；已明晰用水權的主要用水戶，可依法依規進行交易。
四、用水權在什么條件下可以進行交易，誰來交易，如何交易？
《意見》根據相關法律法規和政策規定，結合地方近年來的實踐做法，重點對推進3類用水權交易提出了政策要求。
一是推進區域水權交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，對位于同一流域或者位于不同流域但具備調水條件的行政區域，地方人民政府或者其授權的部門、單位，可以對區域可用水量內的結余或預留水量開展交易。取用水達到或超過可用水量的地區，原則上應通過用水權交易滿足新增用水需求。交易水量不占受讓區域用水總量控制指標和江河水量分配指標。在交易程序方面，《意見》明確，區域水權交易可采取公開交易或協議轉讓的方式進行。采取公開交易方式的，交易主體應當通過水權交易平臺公告其轉讓或受讓的意向，明確交易水量、交易期限、交易價格等。采取協議轉讓方式的，交易雙方應當以具備相應能力的機構評估價作為基準價，協商確定交易水量、交易期限、交易價格，在水權交易平臺簽署協議成交。交易期滿后，交易的用水權歸還轉讓方，交易協議另有約定的，從其約定。
二是推進取水權交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，取用水戶在取水許可有效期和取水限額內，可以有償轉讓節約下來的取水權。對水資源超載地區，除合理的新增生活用水需求，其他新增用水需求原則上應通過取水權交易解決。在交易程序方面，《意見》明確，開展取水權交易，交易轉讓方應當向其原取水審批機關提出申請，原取水許可審批機關應對節約水量的真實性、合理性等進行核定。取水權交易應通過水權交易平臺進行，交易雙方簽訂協議明確交易水量、交易期限、取水地點、取水用途、交易價格、違約責任、爭議解決辦法等。交易價格原則上綜合考慮水資源稀缺程度、成本費用、合理收益等因素協商或競價確定。《意見》提出，交易完成后，交易雙方應依法辦理取水許可申請或變更手續。其中，交易期限不超過一年的，無需辦理取水許可手續，審批機關在取水權交易批準文件中對交易后雙方的許可水量、取水用途、年度取水計劃等予以明確。跨區域的取水權交易，交易水量納入轉讓方所在行政區用水總量考核。取水權交易期限在轉讓方取水許可有效期內的，交易期滿后，交易的取水權歸還轉讓方。
三是推進灌溉用水戶水權交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，灌溉用水戶水權交易在灌區內部用水戶或者用水組織之間進行。灌溉用水戶有轉讓用水權意愿的，縣級以上地方人民政府或其授權的水行政主管部門、灌區管理單位可以進行回購，在保障區域內農業合理用水需求的前提下，進行重新配置或交易。在交易程序方面，《意見》提出，灌溉用水戶可以通過信息化手段進行線上交易，交易信息應匯集到水權交易平臺，也可通過村內公告欄、水管站、灌區管理單位等發布供求信息，自主開展交易。交易期限超過一年的，事前報灌區管理單位及縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案。交易、回購價格由交易雙方協商確定，交易收益原則上歸轉讓方所有，地方另有規定的從其規定。
在推進以上3類用水權交易的同時，鼓勵地方將用水權交易作為生態產品價值實現、生態保護補償的重要手段，創新水權交易措施。《意見》提出，鼓勵社會資本通過參與節水供水工程建設運營，轉讓節約的水權獲得合理收益；鼓勵將通過合同節水管理取得的節水量納入用水權交易；因地制宜推進集蓄雨水、再生水、微咸水、礦坑水、淡化海水等非常規水資源交易，以及利用非常規水源置換的用水權交易；加強與金融機構溝通協調，協同研究探索通過用水權質押、抵押、擔保等方式，為水資源節約保護和開發利用等提供融資支持。
五、在完善水權交易平臺方面，重點有哪些工作考慮？
主要有兩個方面的工作考慮。一是建立健全水權交易系統。今年3月，中共中央、國務院印發了《關于加快建設全國統一大市場的意見》，明確要求建設全國統一的用水權交易市場。貫徹落實這一要求，當前關鍵是依托統一的水權交易系統和統一的交易規則，規范各級用水權交易行為。為此《意見》提出，建立健全統一的全國水權交易系統，統一交易規則、技術標準、數據規范，統一部署、分級應用，進一步規范水權交易行為。在此基礎上，按照國務院建立統一的公共資源交易平臺工作部署，逐步將用水權交易納入公共資源交易平臺體系，加強信息資源共享互認，支撐用水權交易安全、高效、規范開展。二是推進用水權相對集中交易。國務院辦公廳2019年轉發的《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》提出，堅持應進必進，推動各類公共資源交易進平臺；做到“平臺之外無交易”。《意見》提出，用水權交易應在國家和地方水權交易平臺進行；灌溉用水等小額交易可通過水權交易APP便捷開展。關于如何進行分級交易的問題，考慮到用水權交易事關水安全保障，原則上應根據管理權限確定用水權交易平臺的層級，《意見》明確，跨水資源一級區、跨省區的區域水權交易，以及流域管理機構審批的取水權交易原則上在國家水權交易平臺進行。此外，對水資源超載地區的用水權交易應從嚴從細管理，也要求在國家級平臺進行。
六、用水權事關區域長遠發展和用水主體切身利益，在分配和交易過程中，應如何加強監管？
主要有3個方面的措施。一是強化取用水監測計量。監測計量是取用水管理不可或缺的手段，是用水權初始分配和交易的重要基礎支撐。《意見》根據《水利部關于強化取水口取水監測計量的意見》（水資管〔2021〕188 號）進一步強調，加快推進取用水監測計量體系建設，在重要斷面、重要取水口配備相應的監測計量設施，地表水年取水許可水量50萬立方米以上、地下水取水許可水量5萬立方米以上的原則上應安裝在線監測計量設施。開展灌溉用水戶水權交易，應有相應的灌溉計量條件作為基礎，滿足用水權交易的監測計量需求。二是強化水資源用途管制。《意見》要求，縣級以上人民政府或其授權的水行政主管部門，要根據本地區可用水量，綜合考慮國土空間格局、城市發展規模、產業結構布局等因素，合理配置本地區的生活、生產和生態用水，嚴格水資源論證、取水許可審批和事中事后監管，防止用水權交易擠占基本生態用水和農田灌溉合理用水。取用水戶應嚴格按照取水許可證或其他確認用水權文件上載明的用途取用水資源，未經批準不得擅自改變用途。三是強化用水權交易監管。《意見》要求，流域管理機構和省級水行政主管部門要按照管理權限切實加強對各類用水權交易實施情況的動態監管，重點跟蹤檢查用水權交易水量的真實性、交易程序的規范性、交易價格的合理性、交易資金的安全性等，及時組織開展交易水量核定、用水權交易評估工作。對監管中發現的未經批準擅自轉讓取水權、用水權交易弄虛作假、水權交易程序不規范等問題，將依法依規處理。水權交易平臺運營單位要按照水利部制定的統一交易規則，規范交易行為，建立信息披露制度，主動接受社會監督，定期向有關水行政主管部門、金融監管等部門報告交易情況。
七、如何保障用水權改革工作順利推進？
用水權改革涉及面廣、情況復雜、創新性強，重點從4個方面強化組織保障。一是加強組織領導。《意見》要求，各地要將推進用水權改革作為落實水資源剛性約束制度的一項重要工作任務，加強組織領導，落實工作責任，積極探索實踐，加快推進用水權初始分配，因地制宜推進用水權交易，及時研究解決用水權改革中的有關問題，推動健全完善用水權改革的法規制度體系。水利部將加強跟蹤指導，把用水權改革納入水資源管理考核。二是強化部門協作。《意見》要求，各地水利、發展改革、財政等部門要加強協作，做好與金融、行政審批、公共資源交易等有關部門的溝通協調，多渠道籌措資金，對用水權改革工作等予以支持。國家水權交易平臺要做好用水權交易系統開發、用水戶水權交易APP的建設應用、用水權交易標準規范擬訂以及交易的服務保障等工作。三是加大宣傳引導。《意見》要求，各流域管理機構和地方水行政主管部門要及時公開用水權改革有關信息，加大對用水權改革工作的宣傳報道，及時總結推廣各地在用水權改革方面的經驗做法，充分調動取用水戶支持、參與用水權改革工作的積極性，營造推進用水權改革的良好氛圍。四是做好信息報送。《意見》要求，各省級水行政主管部門應當及時將本省區的用水權改革情況報送水利部和相關流域管理機構；各流域管理機構及時將本級負責的用水權初始分配和交易情況報送水利部，并同時抄送有關省級水行政主管部門。
