自然資源部 國家文物局關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見

各省、自治區、直轄市自然資源、文物主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、文物局：

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于加強歷史文化遺產保護工作，把文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施的指示要求，依據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》,以及《土地管理法》《城鄉規劃法》《文物保護法》《非物質文化遺產法》和《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等法律法規，現就在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理提出如下意見。

一、將歷史文化遺產空間信息納入國土空間基礎信息平臺。各地文物主管部門要會同自然資源主管部門,在第三次全國國土調查和第三次全國文物普查的基礎上,進一步做好文物資源專題調查和專項調查,按照國土空間基礎信息平臺數據標準,結合建立歷史文化遺產資源數據庫,及時將文物資源的空間信息納入同級平臺,建立數據共享與動態維護機制。

二、對歷史文化遺產及其整體環境實施嚴格保護和管控。在市、縣、鄉鎮國土空間總體規劃中統籌劃定包括文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、水下文物保護區、地下文物埋藏區、城市紫線等在內的歷史文化保護線，并納入國土空間規劃“一張圖”，實施嚴格保護；針對歷史文化資源富集、空間分布集中的地域，以及非物質文化遺產高度依存的自然環境和歷史文化空間，明確區域整體保護和活化利用的空間管控要求；歷史文化保護線及空間形態控制指標和要求是國土空間規劃的強制性內容，作為實施用途管制和規劃許可的重要依據。國土空間規劃中涉及文物保護利用的部分應征求同級文物主管部門意見。

三、加強歷史文化保護類規劃的編制和審批管理。各級文物主管部門要做好文物保護單位保護規劃等文物保護類專項規劃編制工作。文物保護類專項規劃、歷史文化名城名鎮名村街區保護規劃應與同級國土空間規劃同步啟動編制,落實和深化國土空間規劃要求。有條件的地區可將歷史文化名村保護規劃與村莊規劃、將歷史文化街區保護規劃與詳細規劃合并編制。歷史文化保護類規劃中涉及自然環境、傳統格局、歷史風貌等方面的空間管控要求要納入同級國土空間規劃。待國土空間規劃批復后,依據國土空間規劃，深化細化保護規劃內容后按程序報批。

文物保護類專項規劃、歷史文化名城名鎮名村街區保護規劃報批前，省級人民政府自然資源主管部門應對保護規劃成果是否符合國土空間規劃進行審查。國家歷史文化名城保護規劃成果編制階段，省級人民政府自然資源主管部門應提請自然資源部組織審查；文物保護類專項規劃、歷史文化名城名鎮名村街區保護規劃批復前，省級人民政府自然資源主管部門應核實保護規劃與相關國土空間規劃銜接及“一張圖”核對情況；經批復的文物保護類專項規劃、歷史文化名城名鎮名村街區保護規劃主要內容要納入詳細規劃，并疊加到國土空間規劃“一張圖”監督實施。保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實地體現傳統格局和歷史風貌的歷史文化街區在核定公布前，街區所在地的省級人民政府自然資源主管部門應基于國土空間規劃“一張圖”，核實歷史文化街區空間范圍和相關的空間管控要求。

四、嚴格歷史文化保護相關區域的用途管制和規劃許可。經依法批準的詳細規劃是各類開發建設活動的依據，不得以歷史文化遺產保護利用設計方案、實施方案等取代詳細規劃實施規劃許可。自然資源主管部門嚴格依據詳細規劃,細化落實歷史文化遺產保護利用的用途管制要求,依法核發建設項目用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和鄉村建設規劃許可證,并按程序予以規劃核實。堅持先規劃后建設的原則,實施城市更新和鄉村振興行動，防止大拆大建破壞文物等各類歷史文化遺存本體及其環境，嚴禁違反規劃或擅自調整規劃在歷史文化名城名鎮名村相關區域建設高層建筑、大型雕塑等高大構筑物。對歷史建筑實施原址保護、遷移異地保護、拆除和修繕改造的，應當報市縣自然資源主管部門會同同級文物主管部門履行相關批準手續，并及時納入國土空間規劃“一張圖”監管。文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶內進行建設工程，應依法履行批準手續。

五、健全“先考古，后出讓”的政策機制。經文物主管部門核定可能存在歷史文化遺存的土地，要實行“先考古、后出讓”制度，在依法完成考古調查、勘探、發掘前,原則上不予收儲入庫或出讓。具體空間范圍由文物主管部門商自然資源主管部門確定。在文物主管部門完成考古工作,認定確需依法保護的文物，并提出具體保護要求后，自然資源主管部門在國土空間規劃編制、土地出讓中落實。暫不具備考古前置條件的，文物主管部門應在土地出讓前完成考古工作。

文物主管部門應及時向自然資源主管部門通報本文印發前已完成考古發掘且無文物原址保護要求的具體地塊信息，該類地塊在入庫或出讓時,原則上無需再進行事先考古;確需進行補充考古，文物主管部門應及時告知，并盡快組織開展考古工作。

六、促進歷史文化遺產活化利用。在不對生態功能造成破壞的前提下，允許在生態保護紅線內、自然保護地核心保護區外，開展經依法批準的考古調查、勘探、發掘和文物保護活動，以及適度的參觀旅游和相關必要的公共設施建設，促進文化和自然遺產的合理利用。

各地自然資源主管部門對國家考古遺址公園建設等重大歷史文化遺產保護利用項目的合理用地需求應予保障。考古和文物保護工地建設臨時性文物保護設施、工地安全設施、后勤設施的，可按臨時用地規范管理。

鼓勵各地自然資源主管部門商文物主管部門結合實際探索歷史風貌分類管控機制，研究制定引導歷史文化遺產合理利用的規劃、土地等支持政策。

七、加強監督管理。各級自然資源主管部門、文物主管部門應建立協調機制，增強工作聯動,將歷史文化遺產保護納入國土空間規劃實施監督體系，有關執行情況納入城市體檢評估和自然資源執法監督范圍。對違反國土空間規劃約束性指標和剛性管控要求審批專項規劃，違反詳細規劃核發規劃許可，未取得規劃許可實施新建、改建、擴建工程，以及隨意拆建造成對歷史文化遺存本體及環境破壞等行為，依法依規嚴肅處理。

省(自治區、直轄市)自然資源、文物主管部門可根據各地實際，細化具體要求。本意見落實情況及執行中遇到的問題，應及時向自然資源部、國家文物局報告。

自然資源部
國家文物局
2021年3月8日