落實環評七項承諾 加快推進歷史性轉變

學習國務院《決定》 推動“歷史性轉變”筆談

　　歷史性轉變的大幕已經徐徐拉開。環評工作責任重大，使命光榮。我們必須扎實兌現環評七項承諾，抓落實，抓實干，抓細節，抓基層，在推進環保歷史性轉變的偉大進程中創造出無愧于時代的業績——　

　　要點放大:全國的環評工作者都要毫不動搖地將思想和行動統一到歷史性轉變上來，在推進歷史性轉變中環評承擔著的重要使命和任務是——

　　第一，環評是實現“保護環境與經濟增長并重”的有效手段。作為市場準入的重要“門檻”，環評在經濟調節方面發揮著重要作用，已經成為國家宏觀調控的有機組成部分

　　第二，環評是促進“環境保護和經濟發展同步”的重要制度。要實現“同步”，首先就要做到“不欠新賬”

　　第三，環評是“綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”的有力武器。環評是一項國家法律制度，同時環境影響評價本身也是一種科學方法 　

　　《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》的頒布和第六次環保大會的召開，標志著環境保護工作站到了歷史性轉變的新起點，進入了以環境優化經濟增長的新時期。在歷史性轉變的新形勢下，環境影響評價肩負著堅決“不欠新賬”，力爭“多還舊賬”，促進科學發展，維護群眾環境權益的重要使命。從環境保護歷史性轉變的大局出發，周生賢局長代表環保總局作出了環評的七項承諾，要求環評工作必須進入全面協調可持續發展的主干線，沖在環保工作的最前沿，當好“控制閘”、“調節器”和“殺手锏”。當前，我們要深刻認識、準確把握環評七項承諾，對照“五大建設”的要求找出差距，全面落實整改，切實履行承諾，推動環評工作實現新跨越。

　　深刻認識環評承諾的重要歷史意義

　　溫家寶總理強調，做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現環保工作的歷史性轉變。這不但是我國經濟社會發展的客觀要求，是推進工業化、城鎮化健康發展的必然選擇，更是對我國環境與發展關系的重大戰略調整。只有堅定地推進歷史性轉變，在地位上把保護環境與經濟增長擺上“并重”的位置，在進程上做到環境保護和經濟發展的“同步”推進，在手段上更多地運用法律、經濟和技術的辦法來“綜合”解決環境問題，堅持以保護環境優化經濟增長，才能從根本上實現環境保護與經濟增長的相互協調，為國家和民族的長遠發展奠定堅實基礎。全國的環評工作者都要毫不動搖地將思想和行動統一到歷史性轉變上來，符合歷史性轉變的事情就全力以赴地做，不符合歷史性轉變的就毫不遲疑地去改。

　　環評在推進歷史性轉變中承擔著重要的使命和任務。第一，環評是實現“保護環境與經濟增長并重”的有效手段。作為市場準入的重要“門檻”，環評在經濟調節方面發揮著重要作用，已經成為了國家宏觀調控的有機組成部分。同時，將環境容量作為經濟建設的重要依據，又為推動增長方式的根本性轉變建立了強有力的“倒逼”機制；第二，環評是促進“環境保護和經濟發展同步”的重要制度。要實現“同步”，首先就要做到“不欠新賬”。周生賢局長指出，“不欠新賬”的關鍵就在于能不能把好環境影響評價這個重要的關口。規劃環評、項目環評和“三同時”驗收構成了一個完整的管理體系，能夠嚴格控制新增污染和生態破壞，保證環境保護和經濟發展的同步推進；第三，環評是“綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”的有力武器。環評是一項國家法律制度，同時環境影響評價本身也是一種科學方法。加強環評把關是環保依法行政的需要，也是環保工作遵循自然規律的客觀需要。通過對環評信息的分析還可以及時把握和遵循經濟發展的規律，增強環保工作的預見性和系統性。

　　周生賢局長代表總局提出的環評七項承諾，體現了歷史性轉變大局對環評工作的必然要求。這七項承諾堅持唯物辯證法的基本原理，抓住了環評發展與“并重”、“同步”、“綜合”對環評的要求之間存在的主要矛盾和矛盾的主要方面，為環評工作推進歷史性轉變提供了強大動力。建設項目審批和“三同時”驗收是環評把關的重要手段，只有堅持“嚴格審批”、“強化驗收”，才能做到“不欠新賬”，真正把好環評這個“第一關口”。清正廉潔是機關工作的基本要求。千里之堤，毀于蟻穴。只有堅持“廉潔自律”、“公平公正”，才能防微杜漸，打造出思想過硬的隊伍。“以人為本”是現代執政理念的重要體現，也是環評工作的出發點和落腳點。只有堅持“便民高效”、“公開透明”、“接受監督”，才能真正實現好、維護好廣大人民群眾的環境權益。開展規劃環評、探索決策環評，是環境綜合管理的重要體現，只有在決策環評、規劃環評方面實現大的跨越，才能使環評工作有一個大的飛躍。

　　準確把握環評工作與歷史性轉變要求的差距

　　對照歷史性轉變的要求，環評工作中還存在諸多不適應之處，突出體現在以下4點:

　　第一，建設項目有法不依問題突出。中、小型建設項目未批先建、不批準也建設、“先上車后補票”的現象較為嚴重，有些地方環評執行率只有50％。一些施工期較長、生態影響大的水利、公路、鐵路等項目，在施工階段未按環評批復要求落實環保措施的問題較為嚴重，使得環評流于形式。建設項目不驗收或拖延驗收的違法行為有一定普遍性，很多項目未經驗收或驗收不合格就投產使用，導致新項目變成了老污染。一些地方環保部門違規審批或越權審批，相當多的不符合國家產業政策的高能耗、高物耗、高污染項目得以上馬，嚴重影響了國家經濟調控政策的落實。“三同時”管理被動的局面始終未得到根本扭轉，有些環保部門對建設項目是否開工不知道，對建設過程中環保措施是否落實情況不了解，對環保設施是否驗收不掌握，監管嚴重缺位。

　　第二，規劃環評步履維艱。很多部門和地方沒有真正將規劃環評納入決策過程，規劃環評作為環境保護參與綜合決策主渠道的作用難以得到發揮，未能成為綜合決策的重要依據。未進行環評即通過規劃審批的違法現象具有一定的普遍性，對違法行為的追究得不到落實。一些部門和地方對規劃環評實施主體、內容、責任等認識有較大分歧，職責不明，各取所需，各搞一套；環保部門對規劃環評的介入時段、文件編制、審查要求等理解不一，方式方法差別較大，管理程序不規范。規劃環評文件的質量普遍不高，沒有擺脫項目環評的思路和模式，難以對規劃提出合理調整建議。

　　第三，便民服務不夠和政務公開不規范。環評受理、審查、審批和“三同時”驗收的“窗口式”標準化管理機制不完善。建設項目環評文件審批和“三同時”驗收時效性的問題在一定程度上普遍存在，工作效率不高。政務公開和公眾參與隨意性大，缺乏相應的保障和監督機制，公眾反饋意見也未能得到有效利用。

　　第四，環評隊伍建設亟待加強。一些地方環保部門與環評單位存在利益關系，廉潔自律不夠，變相收費、指定環評單位、工作中收受禮金的問題依然存在。省以下評估機構的建設還有很大空白，業務經費缺乏有效保障。一些乙級環評單位和偏遠地區的甲級環評單位業務水平不高，相當多的環評文件編制質量較差。一些環評單位社會責任意識不夠，有的不能堅持科學評價，甚至偽造數據，隱瞞事實，喪失了最起碼的職業道德。

　　導致這些問題的原因很多，主要有4個方面:首先是認識不夠，有法不依。其次是監管不力，執法不嚴。第三，制度不完善，機制不健全。第四，管理力量不足，能力建設滯后。

　　在落實環評七項承諾中大力推進歷史性轉變

　　落實環評七項承諾是今后一段時期環評工作的首要任務。我們一定要徹底整頓不利于歷史性轉變的思想認識，深入整改不符合歷史性轉變的方式方法，全面整合促進歷史性轉變的資源，扎實兌現環評七項承諾，務必使環評工作在短期內取得突破性的進展。

　　□堅持“嚴格審批”，實行最嚴格的環境準入

　　第一，強化責任追究。建立責任追究和審批行為評議制度，查處環評管理中不作為和審批的亂作為，推行重大項目集體決策的作法。認真落實《環境保護違法違紀行政處分暫行規定》，抓一批典型案例，并將處理結果向全社會公布。定期開展重點行業和地區的環評制度執行情況檢查，實現監督的經常化、制度化。對未按規定履行環評報批手續，未批先建的違法項目，一律責令停止建設，依法處罰。

　　第二，嚴格準入標準。設立嚴格的準入“紅線”，對于周生賢局長提出的“四不準”和潘岳副局長要求的“十不批”項目，任何部門、任何人都不得批準其環評文件。依據不同地區的資源環境承載力，對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的地區盡快研究不同的環境準入政策，制定不同的準入門檻。完善重點行業管理的分類指導規定，盡快制定修訂高耗能行業、產能過剩行業的環評審批原則，加快制定水電、煤炭資源等環境管理政策和審批規定。

　　第三，提升管理效能。盡快修訂分級審批規定和分類管理名錄，將污染重、環境影響大的建設項目上收一級審批，環境影響小的下放一級審批；對一些污染小、環境影響特征明顯的建設項目簡化環評編制要求。強化與投資、外經貿、工商、土地等部門間聯動把關的協作機制，推廣北京、廣州等地行政審批聯網的成功經驗，盡最大可能杜絕建設項目漏批漏管現象。

　　□堅持“強化驗收”，徹底扭轉“三同時”管理被動局面

　　加強執法監督。推進環評與“三同時”管理的信息反饋和聯動，完善國家和地方“三同時”共同監管的機制，將監管責任按工作環節細化落實。對“十五”期間重大建設項目的“三同時”執行情況進行逐一排查，針對一些問題突出的重點行業和地區開展“三同時”專項執法檢查。限期整改一些“三同時”管理薄弱、問題突出的地區，對整改沒有明顯成效的，將暫停審批該地區的建設項目。對未落實“三同時”的一律責令停止生產或運行，對于拖延試運行時間不驗收的，一律依法限期驗收，追繳排污費，公開曝光。對于違反“三同時”制度的企業，在沒有整改合格前，不審批該企業新建和改、擴建項目的環評。

　　強化全過程管理。推進工程環境監理制度，加強施工過程生態影響的防治。建立環評審批、“三同時”管理與環境監察的聯動體系，及時移送和查處違法案件。開展污染嚴重或生態影響大的項目以及重大敏感項目的后評估，實施跟蹤管理。繼續組織開展“環境友好工程”評選，增強企業執行環評和“三同時”制度的積極性。

　　□堅持推進規劃環評，積極參與綜合決策

　　首先，抓緊制度建設。組織做好《規劃環境影響評價條例》的起草工作，會同有關部門制定對環境有重大影響的決策的環境影響論證的實施意見。制定規劃環評有關細則，完善規劃環評的硬性制約機制。在兩年內健全完善規劃環評“公眾參與、部門負責、環保審查、政府審批”的管理機制。

　　其次，全力突破重點。集中力量推進規劃環評試點，在兩年內完成四批國家規劃環評試點，推動每個試點地區和行業都出臺一個規劃環評的管理辦法，促進試點地區和行業的規劃環評取得實質性進展。推動各省區以及計劃單列市年底之前組織開展規劃環評試點；引導各省區深入推動轄區內地級市的規劃環評工作，使規劃環評在國家、省、市三級都取得實質性的進展。

　　第三，加強規劃和決策環評能力建設。抓緊制定規劃環評技術導則，到2008年，基本形成較為完善的規劃環評技術導則體系。增強規劃環評專家咨詢隊伍力量，為重大政策、規劃提供環境咨詢。依托高校和科研單位組建若干戰略環評研究與培訓中心，開展理論、指標、方法研究與培訓；用兩年時間完成規劃環評的骨干技術人員崗位培訓，實現省、市兩級規劃環評管理人員的輪訓。

　　最后，深入推動全社會的認識轉變。探索與領導干部培訓系統的合作，爭取將規劃環評納入到黨政領導干部的有關培訓課程中，切實提高領導干部的認知程度。每年定期開展規劃環評管理經驗交流，使各級環評管理部門真正理解規劃環評的作用和意義。及時向國務院和全國人大常委會匯報規劃環評的典型違法事件，推動人大常委會開展專項執法調研，對一些重大違法事件公開曝光，建立起規劃環評的監督機制。

　　□堅持加強能力建設，全力打造過硬隊伍

　　第一，全面加強管理隊伍建設。開展環評管理人員的分層次崗位培訓，拓展宏觀經濟、法規標準和環評技術導則的培訓，增強隊伍的宏觀管理能力。貫徹《建設項目環境影響評價行為準則與廉政規定》，以查處重大案件促進廉政建設，推動黨風廉政建設責任目標細化、量化，做到不留“死角”。

　　第二，建設技術過硬的評估隊伍。各省級環保局原則上都要在年底之前掛牌成立評估機構，并擴大到有條件的地級市。逐步將技術審查等具體業務職能轉移到評估機構。充分發揮專家對技術把關的作用，建立評估機構的監督和制約機制，加強評估責任監督。

　　第三，強化對環評單位的監督制約。對環評單位和人員管理堅持“公平公正”，做到“一碗水端平”、“一把尺把關”。盡快研究解決環評經費支付與項目審批掛鉤的機制問題，促進環評單位獨立開展評價。增強環評資格準入條件設置的合理性，根據評價單位的專業特長對評價資格和業務范圍劃分等級。建立環評單位信用檔案，定期公布環評單位受投訴舉報、處理處罰、日常考核和業績等情況，有效提高環評質量。強化省級環保部門對轄區內環評單位的考核和監督職責，授予省級環保部門一定的處罰權。嚴格執行環評工程師職業資格制度，制定技術人員績效考核標準，實行優勝劣汰。

　　□堅持擴大社會監督，努力實現良性互動

　　鼓勵和推動公眾參與。完善公眾參與制度，盡快制定關于公眾參與的環境影響評價技術導則。針對環境影響大、社會關注度高的項目，各省級環保部門每年至少要召開1次較大規模的公眾聽證會，探索重大項目環境影響公眾聽證會的形式、內容、程序等規程。推動發達地區開展中小型建設項目公眾聽證的試點工作。

　　進一步推進政務公開。通過互聯網、審批大廳等，將環評管理的辦事程序時限、準入審查條件和審批辦理結果一律予以公布。對重大敏感項目要堅持做到事先公告受理信息、事中公示審查進展、事后公布審批結果，從而搭建起管理部門與建設單位、公眾的信息交流平臺。調整完善審批和驗收的管理程序，明確各環節工作時間和要求，保證項目審批和驗收依法按時辦結。盡快建立環評管理網上審批系統，抓緊解決全國環保系統網絡連接和運行問題，實現國家和地方審批系統的聯網。加快建立環評基礎數據庫，實現資源共享，提高管理透明度。

　　歷史性轉變的大幕已經徐徐拉開。環評工作責任重大，使命光榮。我們必須扎實兌現環評七項承諾，抓落實，抓實干，抓細節，抓基層，在推進環保歷史性轉變的偉大進程中創造出無愧于時代的業績！ (環保總局環境影響評價管理司司長 祝興祥)