水利部就《水量分配暫行辦法》制定和實施有關問題答問
2007年12月5日水利部發布了《水量分配暫行辦法》（水利部令第32號，以下簡稱《辦法》），并于2008年2月1日起施行，就《辦法》制定和實施的有關問題，記者采訪了周英副部長。
記者：為什么要制定《辦法》？
周英：我國水資源短缺，與經濟社會發展需求的矛盾十分突出。水資源以流域為自然單元，而一個流域又往往包括多個不同的行政區域。每個行政區域的發展都有水資源需求，而水資源總量是有限的，因此必須以流域為單元，通過水量分配，將水資源在流域內的行政區域之間進行科學、合理的配置。
1988年《水法》確立了水量分配制度，2002年頒布實施的新《水法》進一步完善了水量分配制度，并明確規定國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。目前，我國在水資源管理上已經全面實施了取水許可制度，基本上實現了在取用水環節對社會用水的管理。但是，由于長期以來缺乏對行政區域用水總量的明晰和監控，導致一些行政區域之間對水資源進行競爭性開發利用，并由此造成了用水秩序混亂、用水浪費、地下水超采、區域間水事矛盾以及河道斷流和水環境惡化等一系列問題。為解決這一問題，《取水許可和水資源費征收管理條例》第十五條明確規定：“批準的水量分配方案或者簽訂的協議是確定流域與行政區域取水許可總量控制的依據。”因此，水量分配在完善水資源管理制度、強化水資源管理方面作用重大，必須加強貫徹落實。為此，通過制定《辦法》，更好地指導和規范水量分配工作，具有重要的現實意義。
記者：水量分配的內涵是什么？
周英：水量分配就是在統籌考慮生活、生產和生態與環境用水的基礎上，將一定量的水資源作為分配對象，向行政區域進行逐級分配，確定行政區域生活、生產的水量份額的過程。
《辦法》結合已經制定的黃河、黑河、漳河等河流的水量分配方案，并考慮到各流域和行政區域水資源的特點，規定了兩種分配對象，即水資源可利用總量或者可分配的水量，對應的分配結果分別是確定行政區域的可消耗的水量份額或者取用水水量份額（統稱水量份額）。水量分配應當以水資源綜合規劃為基礎，水資源可利用總量是水資源綜合規劃中的成果之一。對尚未制定水資源綜合規劃的，《辦法》規定可以在進行水資源及其開發利用的調查評價、供需水預測和供需平衡的基礎上，進行水量分配試點工作。跨省、自治區、直轄市河流的試點方案，經流域管理機構審查，報水利部批準；省、自治區、直轄市境內河流的試點方案，經流域管理機構審核后，由省級水行政主管部門批準。水資源綜合規劃制定或者本行政區域的水量份額確定后，試點水量分配方案不符合要求的，應當及時進行調整。
由于各地情況多樣，在一些流域或者行政區域按照水資源可利用總量進行水量分配存在困難或者不合理。如，在河網地區由于水流往復，難以監控區域耗水總量，如果以水資源可利用總量實施分配，確定行政區域的可消耗的水量份額不便管理；在水資源豐富的流域，水資源可利用總量可能遠大于實際用水現狀，也不能以水資源可利用總量進行分配；而在水資源十分短缺、開發利用程度已經很高的流域，以水資源可利用總量進行分配與實際狀況差異很大，難以實施。因此，《辦法》還規定了可分配的水量這一分配對象，為有關流域和區域因地制宜提出符合實際的水量分配方案留下了余地。
記者：水量分配的原則是什么？
周英：水量分配既涉及技術問題，要摸清水資源家底，科學預測未來用水需求，還涉及各相關行政區域的用水權益，是一項政策性很強的工作。水量分配應當遵循公平和公正的原則，充分考慮流域與行政區域水資源條件、供用水歷史和現狀、未來發展的供水能力和用水需求、節水型社會建設的要求，妥善處理上下游、左右岸的用水關系，協調地表水與地下水、河道內與河道外用水，統籌安排生活、生產、生態與環境用水，建立科學論證、民主協商和行政決策相結合的分配機制。水量分配方案制訂機關應當進行方案比選，廣泛聽取意見，在民主協商、綜合平衡的基礎上，提出水量分配方案，報批準機關批準。
記者：制訂水量分配方案，為什么要預留水量份額？
周英：為經濟社會的發展提供水資源保障是水利部門的責任，水量分配不能只顧眼前，還要顧及長遠發展需求。為滿足未來發展用水需求和國家重大發展戰略用水需求，在水量分配時應當預留一定的水量份額，但考慮到各流域和行政區域的水資源條件差異，一概要求預留也不現實。因此，《辦法》規定，水量分配方案制訂機關可以與有關行政區域政府協商預留一定的水量份額；預留水量份額尚未分配前，可以將其相應的水量合理分配到年度水量分配方案和調度計劃中。這樣的規定既不會對正常情況下的用水產生額外限制，同時在政府需要動用預留水量份額的情況下，保障用水戶原有取用水額度的穩定性和用水權利，也為未來發展提供了水資源空間。
記者：據了解，《辦法》起草過程中曾用過《初始水權分配暫行辦法》的名稱，改為《水量分配暫行辦法》是出于何種考慮？
周英：近年來，水權水市場理論研究和實踐十分活躍，一些流域和行政區域探索開展了初始水權分配方案的制訂工作，為推進我國水權制度建設起到了積極的作用。
水權與水量有著不可分割的聯系。水權概念屬于法律上的權利范疇，水權的物質表現形式是一定數量的水資源。2005年，在辦法起草階段，一度采用了“初始水權分配暫行辦法”的名稱。在辦法的制定過程中，許多領導和專家對辦法的名稱和內容提出了中肯的意見。集中起來主要為：水權是附著在一定的水資源量上的權利和義務，水權的明晰是通過對水資源量的分配來實現的，既然辦法的內容是規范水量分配，就應該將辦法的名稱與內容統一起來，這樣并不影響辦法對明晰水權發揮的規范作用。而且，水量分配是《水法》確立的一項法律制度，從方案的制訂到批準的程序和責任主體都很明確，制定水量分配辦法具有明確的法律依據。
初始水權不是法律用語，在水權的理論研究中引入初始水權的概念，并按照研究目的界定其內涵都是可行的。但在實踐中開展有關工作需要按照法律法規的規定執行。從一些正在開展的初始水權分配的具體工作內容來看，其結果實際上也是確定行政區域的水量份額。在綜合各方意見和分析相關實踐的基礎上，我們將辦法名稱修改為《水量分配暫行辦法》。
《辦法》的名稱雖然有所改變，但其作用和功能是一致的。2006年頒布實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》和目前頒布的《辦法》都在初始水權分配的關鍵環節上完善了法律制度。這兩部法規規章的頒布實施，標志著我國初始水權分配制度已經基本建立。
記者：在《辦法》的實施方面，準備采取哪些措施？
周英：《辦法》的頒布實施，標志著水量分配工作步入了規范化的軌道。各級水行政主管部門和流域管理機構要切實抓好《辦法》的宣傳和貫徹落實工作。當前，要重點做好以下幾方面的工作：
一是要組織好宣傳、學習和培訓工作，準確理解和把握《辦法》的精神實質和規定的各項內容，增強貫徹落實《辦法》的自覺性。
二是要把《辦法》的貫徹落實工作與正在開展的水資源綜合規劃工作結合起來，以《辦法》的相關規定指導水資源綜合規劃的編制工作。要抓緊完成水資源綜合規劃工作，為水量分配工作奠定基礎。
三是要組織開展水量分配工作。水利部已經確定在“十一五”期間基本完成國家確定的重要江河、湖泊和其他跨省、自治區、直轄市的江河、湖泊的水量分配方案，逐步完成其他江河、湖泊的水量分配方案。各省、自治區、直轄市要將流域分配的水量份額逐級分解，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系。
四是要繼續推進水權制度建設。當前要按照法規的有關規定，抓緊研究制定取水權轉讓的相關辦法，進一步完善水權制度，更好地規范和指導實際工作。
