國土資源部政策法規司司長王守智就《土地登記辦法》答記者問
《土地登記辦法》將于2008年2月1日起正式實施。作為《物權法》實施之后的一部有關不動產登記的部門規章，該《辦法》的出臺，廣受社會矚目。《土地登記辦法》究竟對土地登記作出了怎樣的規范？新規定將對政府機關、土地權益人以及土地市場發展帶來怎樣的影響？日前，記者就相關問題采訪了國土資源部政策法規司司長王守智。
記者：土地登記制度是我國《土地管理法》確立的一項重要法律制度。據了解，早在10多年前，我國就有了規范和指導土地登記的規范性文件《土地登記規則》，多年來在實踐中也得到了較為充分的應用。為什么今天還要出臺《土地登記辦法》？
王守智：《土地登記辦法》的出臺有這樣幾個背景。
一是貫徹落實《物權法》中不動產登記有關規定的需要。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的《物權法》，確定了包括土地登記在內的不動產登記的基本制度，對不動產統一登記、更正登記、異議登記、預告登記、登記賠償、登記收費等作了規定，對土地登記程序、方法等提出了新的要求。貫徹落實《物權法》不動產登記規定，有待國家出臺不動產登記法規。但考慮到不動產登記法規的出臺還需要一段時間，在這段時間內，為進一步規范土地登記行為，依法保護當事人的合法土地權益，我部根據《物權法》中有關不動產登記的規定，在對《土地登記規則》進行補充、修改和完善的基礎上，出臺了《土地登記辦法》。
二是現行土地登記規范性文件的法律層級不夠。此前作為土地登記工作依據的《土地登記規則》，是原國家土地管理局以規范性文件的形式下發的，并沒有上升到法律的層面。這在實際工作中，產生了一些問題。近年來，隨著我國社會主義市場經濟的發展，土地的資產價值日益顯化，對土地財產權益的保護提上了日程。我國原有的土地登記規范性文件，有必要提高法律效力層級，才能進一步發揮土地產權保護的效力。
三是《土地登記規則》需要修改完善。《土地登記規則》由原國家土地管理局1989年頒布實施，1995年進行了修訂，多年來一直作為我國開展土地登記工作的依據，對建立完善我國土地登記制度、促進國土資源管理和經濟社會發展起到了重要作用。但是隨著我國土地法律體系的完善和土地使用制度改革的深入，社會經濟發展對保護土地物權的要求越來越高，《土地登記規則》的部分條款已不能適應當前工作的需要，需要進行修改完善。
記者：有人曾作過統計，在《物權法》中，一半以上的條文涉及土地管理，其中直接與土地登記相關的有25條，“登記”的字樣共出現了108次，可見登記在財產權保護中占據了多么重要的地位。《土地登記辦法》可以說是《物權法》直接催生的產物。請簡要介紹一下《土地登記辦法》的制定依據、主要內容。
王守智：《土地登記辦法》是根據《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《土地管理法實施條例》制定的。《土地登記辦法》共十章78條，主要對土地登記的概念、原則、效力、類型、內容、程序以及土地登記各項基本制度等作出了明確規定。
主要內容包括:對土地登記、宗地等有關概念進行了明確；對土地登記進行了重新分類，土地登記分為“土地總登記”、“初始登記”、“變更登記”、“注銷登記”及“其他登記”，其中“其他登記”又包括“更正登記”、“異議登記”、“預告登記”、“查封登記”等；對土地登記的權利名稱與《物權法》進行了銜接；明確規定土地登記實行屬地登記的原則；對當事人申請土地登記的方式和提交的申請材料進行了明確；明確了登記機關的職責，對土地登記的程序、土地登記資料的保管、土地登記人員的責任進行了規定；對土地登記公告進行了規定；明確規定了土地登記的基本制度，包括土地登記人員持證上崗制度、土地登記資料公開查詢制度等；對土地權利保護進行了明確規定，依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
記者：我們知道，土地登記制度是政府以國家的公信力來保護土地權益人合法權益、維護土地市場交易安全的基本制度，于社稷于民生，土地登記制度的影響都是很大的。相對于人們熟悉的《土地登記規則》，《土地登記辦法》作了哪些重大修改？這種修改堅持了怎樣的原則？這種變化對于政府機關和普通百姓意味著什么？
王守智：在《土地登記辦法》起草的過程中，我們堅持了三個原則：一是依法的原則。嚴格依據《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《土地管理法實施條例》等一系列法律法規制定，刪除了與《物權法》規定不一致的條款。二是保持連續性的原則。盡量不打破多年實踐中已經形成的，并被證明為科學可行的土地登記制度，確保土地登記工作的連續性，減少因為修改法律而帶來的執行上的成本。三是完善創新的原則。對地方在長期土地登記工作實踐中摸索出的好的經驗、做法，進行了歸納、吸收，如增加了換證、補證以及查封登記等新的內容規定。
應當說，《土地登記辦法》在原有《土地登記規則》的基礎上，作了較大修改，其中最主要的改動體現在以下幾方面：
一是登記的效力。進一步重申了《物權法》關于土地登記物權公示的民事作用。過去，土地登記更多地被看作是行政管理的一種手段，而現在，《土地登記辦法》明確規定，土地登記是土地物權公示行為，應當依照申請進行。《辦法》刪除了《土地登記規則》中關于證書查驗、申報地價、不登記按非法占地、違法占地處理等的規定，明確了依法轉讓土地的時候，不登記沒有法律效力，繼承和贈予時，不用登記也產生效力，但再轉讓時必須進行登記。這些都使土地登記的民事作用得到強化。
二是登記的分類。重新劃分了土地登記分類，使土地登記類型更加科學。過去《土地登記規則》的分類較粗略，只分為初始土地登記和變更土地登記兩大類，其中變更土地登記又包括土地使用權、所有權和土地他項權利設定登記，土地使用權、所有權和土地他項權利變更登記，名稱、地址和土地用途變更登記，注銷土地登記等。地方在實踐中反映初始土地登記和設定登記不易區分，對設定登記屬變更登記難以理解，因此《土地登記辦法》將土地登記分為“總登記”、“初始登記”、“轉移登記”、“注銷登記”及“其他登記”。“其他登記”又包括“更正登記”、“異議登記”、“預告登記”、“查封登記”等。其中，“異議登記”、“預告登記”、“查封登記”和“地役權的登記”都是新增加的土地登記類型，體現了《物權法》的新規定。
三是登記的程序。過去土地登記的程序是：申請→地籍調查→權屬審核→注冊登記→頒發證書。地籍調查是登記機關的一項重要職責。而《土地登記辦法》根據《物權法》的規定，對土地登記的程序進行了新的規定。按照新規定，當事人在申請登記時，就須提交權屬證明和不動產界址、面積等必要材料。而且《土地登記辦法》明確規定“申請人提交的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得”。這意味著，過去由行政機關包辦的地籍調查測繪等事務，不再是行政機關的分內之事，土地登記必需的相關資料要由申請者自我提供，即自我舉證。顯然，這種做法更能夠提高工作效率、優化行政機關辦事程序，更有利于政企分開、依法行政，有利于解決老百姓辦證難的難題。
四是登記的規范化。針對《土地登記規則》中不適應實際工作需要的條款，《土地登記辦法》作了刪改、補充和完善，保證土地登記操作更加規范。如區分了共同申請和單獨申請的情形，區別了登記機關依職權和土地權利人、利害關系人依申請進行更正登記的情形，增加了換證、補證、查封登記等規定，明確了不予登記的幾種情形，明確了辦理時限，同時將土地登記資料公開查詢、土地登記人員持證上崗、登記結果匯交等好的制度做法統統納入，保證了土地登記規范化的同時，更加便民、利民。
五是突出了對土地權利的保護。將土地權利保護作為專門一章作出規定，明確規定依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權和集體土地使用權、土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時，為保護土地權利人的合法權利，為社會提供準確的土地登記信息，規定了縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應當加強土地登記結果的信息系統和數據庫建設，實現國家和地方土地登記結果的信息共享和異地查詢。
記者：《物權法》規定了不動產統一登記的基本原則，但現實中，不動產登記法規的出臺尚待時日。在這個法律真空期，作為部門規章的《土地登記辦法》，對不動產登記會產生怎樣的影響？它在貫徹實施《物權法》有關不動產登記的規定方面作了哪些銜接？
王守智：《物權法》是我國的民事基本法律，對我國的土地物權制度乃至國土資源管理事業產生重大而深遠的影響。其中關于不動產登記規定的條文，確定了我國不動產登記的根本制度，將為制定《不動產登記法》奠定基礎，決定我國不動產登記的發展趨勢和方向，也決定我國土地登記制度的未來發展方向。
我部出臺《土地登記辦法》，嚴格遵照依法的原則，與《物權法》的規定保持一致。比如，增加了預告登記、異議登記、地役權登記等登記類型并細化了這些登記類型的內容與程序，刪除了《土地登記規則》中關于證書查驗、申報地價、不登記按非法占地、違法占地處理等的規定，修改了與《物權法》不相符的關于申請人提交的資料、更正登記等內容等。
在一些具體規定上，我們注意與《物權法》保持銜接：
一是關于登記的土地權利名稱。《土地登記辦法》涉及的土地權利，既涉及《物權法》規定的集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、抵押權、地役權，也涉及土地管理相關法律法規規定的農用地使用權等。建設用地使用權按土地所有權可分為國有建設用地使用權、集體建設用地使用權。農用地使用權分為國有農用地使用權、集體農用地使用權。為保持土地權利名稱的連續性，同時也體現與《物權法》和土地管理相關法律法規規定的土地權利的銜接，《土地登記辦法》使用的土地權利名稱為國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權等，并在有關條款中對上述土地權利的內涵進行了解釋，即國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。
二是關于土地證書。為保持土地證書的連續性，避免土地證書過多不易管理的問題，《土地登記辦法》根據土地權利的主要種類，規定土地證書分為國有土地使用證、集體土地所有證、集體土地使用證以及土地他項權利證明書四種。同時，規定了“國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明”，以在土地證書上體現與《物權法》和土地相關法律法規規定的土地權利的銜接。
記者：土地登記工作關系到土地市場交易安全，關系到土地權利人的權益保障，對經濟社會發展影響重大。目前我國這項工作基礎怎樣？為確保《土地登記辦法》的有效實施，國土資源部門將采取哪些措施？
王守智：經過多年努力，我國土地登記工作已經具備了相當工作基礎，建立了完整的規章、制度和技術規程，健全了各級登記機構，土地登記覆蓋率大幅提高，為保護土地資產，保障權利人合法權益，促進經濟社會平穩、健康發展發揮了不可或缺的物權保障作用。統計數字顯示，目前，我國國有土地使用權登記率已達86％，集體土地所有權登記率已達53％，集體建設用地使用權（包括宅基地使用權）登記率已達73％。
《土地登記辦法》的出臺，為進一步提高我國土地登記覆蓋面、加強土地產權保護提供了契機。但再好的法律法規，也需要通過落實才能生效。下一步，我們要在系統內全力以赴抓好《土地登記辦法》的貫徹實施，部里將出臺專門文件，對各級國土資源管理部門嚴格遵照《土地登記辦法》規定做好土地登記工作，提出具體要求。在此基礎上，我們還將重點抓好四項工作：一是在全系統大張旗鼓地組織學習和宣傳《物權法》和《土地登記辦法》；二是加強培訓工作，部里計劃舉辦全國地籍處長培訓班，對《土地登記辦法》進行專門培訓，提高土地登記人員的業務素質。三是要進一步加強土地登記規范化建設，配合《辦法》實施，部里將設計出臺新的土地登記表冊卡簿，提高土地登記質量，保證土地登記結果的準確性和權威性。四是要進一步采取措施，提高土地登記效率，加快土地登記發證進度，擴大土地登記覆蓋面。（國土資源報 張晏）
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