國務院法制辦負責人
就《旅行社條例》答記者問

    2009年1月21日，溫家寶總理簽署國務院令，公布《旅行社條例》（以下簡稱條例），該條例將于2009年5月1日起施行。日前，國務院法制辦負責人就條例的有關問題回答了記者的提問。

    問：《旅行社條例》對原《旅行社管理條例》進行了全面修改。請問這次修改的主要目的是什么？

    答：目前全國共有旅行社19800多家，其中國際旅行社1800多家，國內旅行社18000多家。2008年，接待入境旅游人數1.30億人次，旅游外匯收入達到408億美元；接待國內旅游人數17.1億人次，國內旅游收入達到8749億元人民幣；組織中國公民出境旅游4584萬人次。旅行社為促進旅游業發展，滿足人民群眾的旅游需求以及促進經濟發展發揮了很重要的作用。但是原條例規定的從事入境旅游業務旅行社的準入門檻過高，旅行社質量保證金制度不盡合理，對于旅行社侵害旅游者合法權益的行為打擊力度也不夠。這次修改主要是針對原條例實施中存在的問題，進一步降低了旅游市場準入門檻，減輕了旅行社的經營負擔，同時加大了對旅行社違法經營行為的打擊力度，為旅游者創造良好的旅游消費法制環境。

    問：條例對從事入境旅游業務的條件作了哪些修改？

    答：現行條例規定，旅行社分為國際旅行社和國內旅行社，國際旅行社可以經營出境旅游業務和入境旅游業務，國內旅行社只能經營國內旅游業務。近年來，隨著我國旅游市場的不斷發展和完善，入境旅游人數大幅增加，現有國際旅行社的數量難以滿足我國旅游市場的需要。隨著從事國內旅游業務的旅行社業務水平不斷提高，其已經具備了接待入境旅游的能力。為此，條例統一了從事國內旅游業務和入境旅游業務的準入條件，規定取得旅行社業務經營許可后，就既可以經營國內旅游業務也可以經營入境旅游業務。同時，條例還將經營入境旅游業務所需的注冊資本最低限額由人民幣150萬元降低為30萬元，大大降低了入境旅游市場的準入門檻。

    問：條例對質量保證金制度作了哪些修改？

    答：旅游活動中，通常是旅游者付費在先、旅行社提供服務在后；同時，旅游消費不同于一般商品消費，一旦產生糾紛難以通過修理、退換、重作等方式救濟，主要依靠事后經濟補償予以解決。因此，原條例參照英法等旅游業發達國家的通行做法，建立了質量保證金制度。實踐證明，質量保證金制度對于督促旅行社依法履行旅游合同，保護旅游者合法權益發揮了積極作用，但在客觀上也占用了旅行社的資金、增加了企業經營成本。為減輕旅行社的經營負擔，條例對質量保證金制度作了完善。一是，規定旅行社既可以在指定銀行開設專門的質量保證金賬戶存入現金，也可以向監管部門提交不低于應交質量保證金數額的銀行擔保；二是，規定交納質量保證金后，旅行社連續三年沒有因為侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，監管部門應當將旅行社的質量保證金減少50%；三是，規定旅行社在旅游行政管理部門使用質量保證金賠償旅游者的損失或者依法減少質量保證金后，因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，應當補足質量保證金。

    問：一些旅行社以低報價招徠旅游者參團后，又通過改變行程、新增有償服務等方式向旅游者加收費用，致使旅游者既無法實現旅游的預定目的，又支付遠遠超過最初報價的費用。條例如何防止此類問題的發生？

    答：目前，旅行社之間不正當競爭比較嚴重。一些旅行社以低于成本的報價吸引旅游者參團；不和旅游者簽訂書面合同，或者合同用詞含糊甚至暗藏免除自身責任或者排除旅游者權利等不利于旅游者的條款；通過壓縮游覽時間，改變行程，誘騙、強迫旅游者購物和新增有償服務來賺取非法利益。針對這些問題，條例首先嚴格禁止旅行社低于成本報價。其次，規定旅行社必須與旅游者訂立書面合同，并在合同中明確約定旅行社統一安排的游覽項目的具體內容及時間，旅游者自由活動的時間和次數，旅游者應當交納的旅游費用及交納方式、旅行社安排的購物次數、停留時間及購物場所的名稱，以及需要旅游者另行付費的游覽項目及價格等事項。此外，條例還規定，合同訂立后，旅行社及其委派的導游人員和領隊人員非因不可抗力不得改變旅游合同安排的行程，旅行社未經旅游者同意不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務。對于未經旅游者同意在旅游合同約定之外提供其他有償服務的旅行社，將處1萬元以上5萬元以下的罰款；對于非因不可抗力改變合同約定行程的旅行社，將處以10萬元以上50萬元以下的罰款，對相關導游、領隊人員也將處以1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證、導游證或者領隊證。

    問：條例對于組團社將接待服務委托給其他旅行社提出了哪些要求？

    答：組團社（招徠、組織旅游者參加旅行團，與其簽訂旅游合同并提供相關旅游服務的旅行社）將接待旅游者的業務委托給地接社（接受組團社委托，在旅游目的地向旅游者提供接待服務的旅行社），是旅行社行業的普遍做法。但是很多旅游者是基于對組團社的了解和信任而參加其組織的旅游活動的，一般不希望組團社把接待服務委托給他們不了解、不信任的旅行社。同時，也有旅游者反映，一些旅行社為了節約委托費用而把接待業務委托給沒有相應接待條件的地接社，致使旅游者不能享受到約定水平的接待服務。針對上述問題，條例規定，組團社需要將接待服務委托給其他旅行社的，必須征得旅游者的同意。在進行委托時，應當選擇具有相應資質的旅行社，并與地接社就接待旅游者的事宜簽訂委托合同，明確接待旅游者的各項服務安排及其標準，約定委托雙方的權利、義務。

    問：旅游者的合法權益在旅游過程中遭受損害的，應當向組團社還是地接社索賠？

    答：旅游者在旅游行程中遭受的損害，有相當部分是由于地接社的過失或者地接社和組團社的共同過失而導致的，對于應由哪一方承擔賠償責任存在較多爭議。根據合同法的基本原理，組團社和旅游者是旅游合同的雙方當事人，組團社不履行旅游合同約定義務的，應當對旅游者承擔違約責任；組團社和地接社是接待服務委托合同的雙方當事人，地接社不按照約定履行委托合同的，應當對組團社承擔違約責任。為了減少爭議、明確責任，保護旅游者合法權益，條例明確規定，接受委托的旅行社違約，造成旅游者合法權益受到損害的，作出委托的旅行社應當承擔相應的賠償責任。作出委托的旅行社賠償后，可以向接受委托的旅行社追償。但是，接受委托的旅行社因故意或者重大過失造成旅游者合法權益損害的，應當與作出委托的旅行社一同對旅游者承擔連帶責任。

    問：旅游者的合法權益受到侵犯的，如何向有關行政機關投訴？

    答：為了確保旅游者在合法權益受到侵害時能夠及時得到救助，條例規定應當將旅游服務監督、投訴電話作為旅游合同的必備事項。同時還規定，旅游者可以向旅游、工商行政管理部門、價格或者商務等相關監管部門投訴。接到投訴的部門應當及時調查處理，并且有義務將調查處理的有關情況告知旅游者，從而使監管部門對旅游者合法權益的保障作用落到實處。

    問：條例對外商投資旅行社作出了哪些新的規定？

    答：條例根據我國入世承諾，刪除了關于外商投資旅行社注冊資本最低限額、投資者條件的特殊要求，取消了關于外商投資旅行社不得設立分支機構的限制，并且規定，外國投資者除了可以設立中外合資、中外合作旅行社外，還可以設立外資旅行社。