國務院新聞辦于2021年11月22日（星期一）下午3時舉行國務院政策例行吹風會，水利部副部長魏山忠和司法部立法四局局長黃祎、水利部政法司司長張祥偉、水利部水資源司負責人杜丙照介紹《地下水管理條例》有關情況，并答記者問。
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真正把節水優先要求落到實處
《條例》把“節水優先、高效利用”作為立法原則，設置了“節約與保護”專章。
六個方面對地下水管理作出重要制度安排
《條例》作為我國第一部地下水管理的專門行政法規，將為強化地下水管理，防治地下水超采和污染起到十分重要的作用。
超采、污染地下水將承擔法律責任
為確保制度措施得到有效落實，按照黨中央、國務院關于用重典治理環境違法行為的要求，《條例》設定了嚴格的法律責任。
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- [國務院新聞辦新聞局副局長、新聞發言人 壽小麗]女士們、先生們，大家下午好！歡迎出席國務院政策例行吹風會。《地下水管理條例》已經國務院常務會議審議通過，并于日前印發。為幫助大家更好地了解相關情況，今天我們非常高興邀請到水利部副部長魏山忠先生，請他為大家介紹有關情況，并回答大家感興趣的問題。出席今天政策例行吹風會的還有：司法部立法四局局長黃祎先生，水利部政法司司長張祥偉先生，水利部水資源司負責人杜丙照先生。下面，我們首先有請魏山忠先生作介紹。2021-11-22 15:00:43
- [水利部副部長 魏山忠]女士們、先生們，記者朋友們，大家下午好！首先非常感謝媒體朋友對水利工作和地下水管理工作的關心和支持。黨的十九屆六中全會通過的《決議》強調，加強生態文明建設，加大生態系統保護和修復力度。地下水具有重要的資源屬性和生態功能，還是重要的水資源戰略儲備，2020年全國地下水資源量8553.5億立方米，其中，與地表水不重復的地下水資源量為1198.2億立方米。做好地下水管理和保護工作，對于保障我國城鄉供水、支持經濟社會發展和維系良好生態環境具有重要作用。黨中央、國務院高度重視地下水管理和保護。習近平總書記多次作出重要指示批示，強調水是生命之源，確保地下水質量和可持續利用是重大的生態工程和民生工程；要求開展地下水超采漏斗區綜合治理，遏制全國地下水污染加劇狀況。李克強總理對加強地下水保護和修復、推進地下水超采區綜合治理試點作出部署。按照黨中央、國務院決策部署，水利部會同有關部門，先后組織開展了劃定地下水超采區、建立地下水取水總量和水位“雙控”指標、實施南水北調東中線受水區地下水壓采、推進華北地區地下水超采綜合治理等工作，取得了明顯的成效。全國地下水年開采量，從2012年達到最高1134億立方米后，2020年回落至892億立方米。當前，我國地下水保護利用還存在兩個方面突出問題。一是局部超采嚴重。目前，全國21個省區市存在不同程度的超采問題，個別地區甚至存在開采深層地下水問題。地下水超采區總面積達28.7萬平方公里，年均超采量158億立方米，其中華北地區地下水超采問題最為嚴重。超采導致地下水水位下降、含水層疏干、水源枯竭，引發地面沉降、河湖萎縮、海水入侵、生態退化等問題。二是污染問題突出。城鎮生活污水和工業廢水排放、農業面源污染導致地下水污染。根據《2020年中國生態環境狀況公報》，以淺層地下水水質監測為主的10242個監測點中，Ⅰ—Ⅲ類水質的監測點只占到22.7%，Ⅳ類占到33.7%，Ⅴ類占到43.6%。除水文地質化學背景影響外，污染是影響地下水水質的主要原因。地下水更新慢，超采、污染問題治理修復難度大。2021-11-22 15:09:38
- [魏山忠]制定《地下水管理條例》是深入貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想和習近平總書記治水重要講話指示批示精神，保障地下水質量和可持續利用的重要舉措。按照黨中央、國務院決策部署，水利部會同有關部門承擔了《條例》起草工作，司法部審查后報國務院。李克強總理9月15日主持召開國務院第149次常務會議審議通過，10月21日簽署國務院令第748號公布，《條例》自2021年12月1日起施行。《條例》聚焦地下水超采、污染突出問題，強化地下水節約保護、超采治理和污染防治，主要從六個方面對地下水管理作出重要制度安排。一是規定了地下水調查評價、地下水保護利用和污染防治規劃、地下水儲備三項基礎性制度；二是規定了建立地下水“雙控”、地下水取水計量、地下水資源稅費征收等制度，明確了嚴格地下水取水許可申請條件、防止地下工程建設不利影響、禁止開采難以更新地下水等措施，推動節約、保護地下水；三是明確規定劃定地下水超采區、禁止開采區、限制開采區，編制地下水超采綜合治理方案，推動實施地下水超采治理；四是規定了劃定地下水污染防治重點區，嚴格地下水污染管控的措施；五是規定建立國家地下水監測站網和地下水監測信息共享機制，強化對礦產資源開采和地下工程建設疏干排水、需要取水的地熱能開發利用項目的監管措施。六是對超采、污染地下水行為，規定了嚴格的法律責任。《條例》作為我國第一部地下水管理的專門行政法規，將為強化地下水管理，防治地下水超采和污染起到十分重要的作用。下一步，水利部將深入貫徹落實黨的十九屆六中全會精神，組織好《條例》的宣傳貫徹實施工作，抓緊完善相關制度，加快開展新一輪地下水超采區劃定，推進地下水“雙控”指標確定，加快推進地下水超采治理，強化地下水監管和水行政執法，加強與相關部門的協同配合，依法履行好地下水管理職責，保護好、利用好地下水資源，提高水安全保障能力，維護良好的生態環境。我先介紹這些，謝謝大家！2021-11-22 15:09:45
- [壽小麗]謝謝魏山忠副部長的介紹，下面我們進入提問環節，提問前請通報一下所在的新聞機構。請媒體朋友們開始提問。2021-11-22 15:10:07
- [新華社記者]剛才提到，《條例》是我國第一部地下水管理的專門行政法規。請問《條例》在強化地下水節約與保護方面作出了哪些規定？如何體現節水優先？謝謝。2021-11-22 15:18:54
- [魏山忠]謝謝新華社的記者。剛才我已經介紹了我們國家地下水的保護利用主要存在超采和污染這兩個方面的突出問題，所以，《條例》認真貫徹習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，把“節水優先、高效利用”作為立法原則，設置了“節約與保護”專章。主要規定了以下幾個方面的制度：一是“雙控”制度。“雙控”指的是地下水取水總量控制和水位控制。2012年，國務院印發了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，提出了實行地下水“雙控”要求。近十年來，國家在地下水“雙控”方面進行了大量的實踐探索，在控制地下水超采方面，“雙控”發揮了非常重要的作用。這次《條例》制定中，我們總結近年來在地下水管理方面的經驗，把“雙控”上升為地下水管理的基本制度，體現了地下水管理更“嚴”的要求。具體實施中，就是制定各行政區地下水取水總量控制指標和地下水水位控制指標，據此來合理確定地下水取水工程的布局，制定年度取水計劃，嚴格控制取用地下水，防止地下水過度開發。地下水在地下，不像地表水看得很清楚，光實施總量控制，可能不準確，通過水量水位的“雙控”，體現“嚴”的要求。二是需求管理。一方面，通過行政和技術手段減少地下水利用，包括嚴格的定額管理，促進地下水用水戶使用先進的節水技術、工藝和設備，發展節水農業，推廣節水灌溉技術，降低用水消耗，提高用水效率。另一方面，通過經濟手段抑制地下水需求。比如，在試點征收水資源稅的地方，實行差別稅率，合理提高地下水資源稅標準；在征收水資源費的地方，地下水的征收標準應高于地表水的標準，地下水超采區的征收標準應高于非超采區的標準，地下水嚴重超采區的征收標準應大幅高于非超采區的標準。三是強化監管。從取水和用水的環節規定了嚴格的管控措施，一是規定了不予批準取水許可申請的六種情形，提高取用地下水的門檻。這六種情形規定得非常具體，比如不符合“雙控”的要求，不符合限制開采區的規定，不符合行業用水定額和節水規定，不符合國家強制性標準等，一共有6個方面，明確規定了不予取水許可的情形。二是禁止開采難以更新的地下水，保護好這類珍貴水資源。三是要求地下水取水工程要安裝計量設施，全面掌握監控取水情況。想通過以上這些制度規定，真正把節水優先的要求落到實處。謝謝。2021-11-22 15:19:06
- [香港經濟導報記者]我們注意到，《條例》明確了地下水取水總量和水位“雙控”，作為地下水管理的基本制度，請問當前“雙控”管理進展如何？下一步如何加強監管，落實“雙控”管理要求？謝謝。2021-11-22 15:21:45
- [魏山忠]請杜丙照先生回答。2021-11-22 15:22:13
- [水利部水資源司負責人 杜丙照]謝謝您對地下水“雙控”制度的關心。“雙控”制度是地下水管理的基本制度。2017年，水利部和原國土資源部聯合印發《全國地下水利用與保護規劃》，明確了各省級行政區地下水取用水總量控制指標。部分省區按照規劃確定的地下水取用水總量控制指標，在地下超采區探索開展了地下水水位管控工作。2020年，水利部組織開展了全國地下水管控指標確定工作，以縣級行政區為單元確定地下水取用水總量和水位。目前全國31個省份均已提出了初步成果，部分省份已經通過了我們組織的技術審查。其中，廣西、重慶、湖南三個省區已經報省級人民政府同意后批準實施，取得了新的突破。2023年前，可以建立覆蓋全國平原區和重點山丘區的地下水“雙控”指標體系。為了抓好“雙控”的貫徹落實，重點做好以下幾方面的工作：一是嚴格取水監管。縣級以上地方人民政府水利部門對本行政區內的地下水取水工程登記造冊，建立監督管理制度；對不符合“雙控”要求的取水，不予審批；對報廢的礦井、鉆井、地下水取水工程，及時封井或回填。二是強化取水計量。新建、改建、擴建的地下水取水工程，要安裝計量設施；已有地下水取水工程，要限期安裝計量設施。取用地下水量達到取水規模以上的，要安裝在線計量設施，并將數據實時傳輸到有管理權限的水利部門。三是提升監測水平。2015年以來，水利部、自然資源部共同建設國家地下水監測工程，共完成國家級地下水監測站20469個，實現全國大型平原、盆地和巖溶山區350萬平方公里地下水動態監測。下一步，將繼續推進國家地下水監測工程建設，補充完善地下水監測站網，完善監測工程體系，對地下水進行動態監測，及時掌握地下水狀況。四是加強監督執法。重點對有關地方落實“雙控”指標情況、地下水取水工程安裝計量設施情況，以及單位和個人取用地下水行為進行監督檢查，對存在違法行為的，將依法作出處分或處罰。總之，通過各種有效方式來促使“雙控”要求落地見效。回答完畢。2021-11-22 15:22:34
- [中國日報記者]《條例》對地下水違法行為規定了哪些法律責任？2021-11-22 15:25:21
- [魏山忠]這個問題請司法部黃祎局長回答。2021-11-22 15:25:33
- [司法部立法四局局長 黃祎]謝謝你的提問。剛才魏山忠副部長在介紹中已經講到了地下水具有重要的自然屬性和生態功能，與地表水相比，地下水更新慢，易受污染，而且污染以后短時期內難以恢復。所以，為了加強地下水管理，《條例》規定了嚴格的制度措施。為確保這些制度措施得到有效落實，按照黨中央、國務院關于用重典治理環境違法行為的要求，《條例》設定了嚴格的法律責任，主要體現在以下幾個方面：一是加大對違法當事人的處罰力度。對未經批準擅自取用地下水或者利用逃避監管的方式排放水污染物等違法行為。《條例》在與相關法律、行政法規做好銜接的同時，著重從六個方面規定了嚴格的處罰措施，主要涉及地下水取水工程安裝計量設施問題，地下工程建設問題，報廢的礦井、鉆井、地下取水工程封井或者回填問題，利用巖層貯存石化原料或者有毒有害物質問題，侵占、毀壞或者擅自移動地下水監測設施設備問題，以監測、勘探為目的的地下水取水工程施工問題。二是加大了對監管主體的問責力度。《條例》規定縣級以上地方人民政府、縣級以上人民政府水行政、生態環境、自然資源主管部門和其他負有地下水監督管理職責的部門，未采取有效措施導致本行政區域內地下水超采范圍擴大或者地下水污染狀況未得到改善甚至惡化、未完成本行政區域內地下水取水總量控制指標和水位控制指標，以及存在其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法行為的，由上級機關責令改正，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。三是多措并舉強化責任追究。對于違反《條例》的行為，規定了多種處罰措施，包括責令拆除或者關閉、按日最大取水能力計征相關費用、罰款、吊銷取水許可證等處罰方式。同時，《條例》規定，構成違反治安管理行為的，由公安機關給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。謝謝你的提問。2021-11-22 15:25:44
- [界面新聞記者]當前我國地下水超采問題仍然突出，能否介紹一下《條例》在地下水超采治理方面作出了哪些規定？謝謝。2021-11-22 15:44:23
- [魏山忠]這位記者朋友提的問題非常重要。地下水的主要問題是超采和污染。超采之后，我們要加強治理，所以這是一個非常重要的問題。這次《條例》不光在控制超采方面，而且在超采治理方面也作出很多規定。大家知道，我們國家由于水資源短缺，特別是在北方，部分地區長期大量超采地下水，從而引發了地面沉降、生態退化等一系列的生態環境地質問題。近年來，特別是黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的指引下，水利部和各個方面積極踐行習近平生態文明思想，積極推進以華北地區為重點的地下水超采綜合治理，應該說取得了非常明顯的成效。近兩年，我們京津冀部分地區地下水位回升，媒體都有很多的報道。正如剛才這位記者朋友提到的，我們國家現在地下水超采問題仍然十分突出，所以《條例》既正視這些問題，也總結近年來在地下水超采治理方面取得的經驗和好的做法，對地下水超采治理作出了較為全面的、具體的規定。一是劃定超采區。國家要定期組織開展地下水狀況的調查評價，根據調查評價的結果，由水利部會同自然資源部組織劃定全國地下水超采區，并且依法向社會公布。我們正在進行新一輪的超采區劃定，劃定完要向社會公布。二是劃定禁采區和限采區，并實行嚴格管控。根據地下水超采區劃定，還有地下水利用情況和管控需要，《條例》規定由省級水利部門會同自然資源等部門，組織劃定本行政區域內地下水禁止開采區和限制開采區，經省級人民政府批準后公布。對于已經發生嚴重地面沉降、地裂縫、海水咸水入侵、植被退化等地質災害或者生態退化的區域，劃定為禁止開采區。禁止開采區內不允許取用地下水。《條例》還規定，地下水超采區內，已經有公共供水管網覆蓋，或者通過替代水源已經解決供水問題的區域，都要劃定為禁止開采區，不允許再開采地下水。對于地下水開采量接近可開采量，開采地下水可能引發地質災害或者生態退化的區域，劃定為限制開采區。在限制開采區內，不允許新增取用地下水，并且要逐步削減地下水取用量。三是加強超采區治理。省級水利部門要會同有關部門，編制地下水超采綜合治理方案，實施地下水超采治理。同時，要求超采區縣級以上人民政府要加強節水型社會建設，在農業節水、工業節水、城鎮生活節水、河湖地下水回補等方面，采取有效的措施，逐步實現地下水的采補平衡。我就回答這些，謝謝。2021-11-22 15:44:36
- [封面新聞記者]《條例》對劃定超采區、禁止開采區、限制開采區作出了規定。請問，實踐中超采區、禁止開采區、限制開采區又是如何劃定的？謝謝。2021-11-22 16:00:25
- [杜丙照]謝謝記者朋友對這個問題的關注。正如魏部長在發布詞當中所指出的，地下水超采是地下水保護利用工作當中面臨的兩個突出問題之一。劃定地下水超采區、禁止開采區、限制開采區，是實施地下水超采治理的基礎性工作，同時也是地下水進一步分區管理的重要抓手，《條例》對劃定程序和條件作出了明確的規定，總結有以下兩個方面。一是關于超采區劃定。根據國家相關技術標準，年均地下水開采系數大于1的區域，或者因為地下水開采造成地下水水位持續下降、或引發生態環境地質問題的區域，應劃為超采區。2012—2014年，水利部組織完成了第一次全國地下水超采區的評價工作。2020年，水利部完成了京津冀新一輪地下水超采區的評價工作。從今年7月份，我們又啟動了京津冀以外的其他地區新一輪超采區評價工作，計劃用一年半的時間來完成這次評定和劃定工作。目前，各省正在按照有關的要求抓緊開展相關工作。二是關于禁止開采區、限制開采區劃定。禁止開采區，是指禁止地下水開采的區域，限制開采區，是指限制地下水開采的區域。“兩區”均應根據地下水管理保護的需要進行劃定。《條例》中第33條、第34條明確了劃定禁、限采區的六種情形。水利部將結合新一輪地下水超采區評價結果，推動各省份開展禁止開采區、限制開采區的優化調整，有關成果我們將及時向社會公布。謝謝。2021-11-22 16:00:39
- [鳳凰衛視記者]目前華北地區地下水超采治理情況如何？《條例》出臺之后，將如何進一步推動華北地區地下水超采綜合治理的工作？謝謝。2021-11-22 16:01:06
- [魏山忠]這個問題請張祥偉司長來回答。2021-11-22 16:01:27
- [水利部政法司司長 張祥偉]很高興回答這位記者朋友提出的問題。華北地區地下水超采問題，黨中央、國務院高度重視，社會也非常關注。因為這個地區是我國最缺水的地區之一，正如剛才魏部長所說，這個地區的地下水超采問題也是最嚴重的。為了治理好這個地區的地下水超采問題，從2019年以來，水利部會同有關部門和地方，以京津冀為重點，實施了華北地區地下水超采綜合治理工作。這個治理區涉及11個地級市，149個縣級行政區，治理面積8.7萬平方公里。治理措施可以歸結為兩個字，就是“減”和“增”。“減”主要是限制地下水開采。盡管華北地區的水資源利用效率、節水水平在我國是相對比較高的，但是還有潛力，所以要挖潛；再一個是要調整產業結構，限制高耗水產業，包括農業種植結構調整，實行禁采限采，減少地下水開采量。“增”主要是開源。包括南水北調調來的水，還有當地非常規水的利用，對河湖生態補水，再回補地下水。通過這幾年實施情況來看，綜合治理效果還是不錯的。一是地下水水位總體回升，是近幾年來首次。今年的情況，我們正在進行評估。從去年年底來看，淺層地下水的水位平均上升了0.23米，河北上升了0.24米，北京上升了0.23米，天津上升了0.18米。從淺層來看，回升的面積大概占了24.3%，地下水水位穩住了，沒有再下降的面積大概占了58.2%。從深層來看，平均回升了1.34米，水位回升的面積大概占了59.5%，水位穩定的面積占了26.3%。地下水持續下降的態勢得到了初步的遏制。二是河湖有水河段增加，地下水回補效果明顯。2019年—2020年，累計生態補水79.1億立方米，測算了一下，入滲率大概是38.8%。從去年的情況看，治理區補水的河湖，有水河長達到1873公里，為補水前的2.06倍，水面達到了700多平方公里。其中滹沱河、七里河等5條河流全線貫通，干涸斷流40年的滹沱河重現生機。通過生態補水，這些補水河段周邊10公里范圍的淺層地下水，平均回升0.42米，河湖補水會影響15公里左右的范圍。這是治理的初步效果，但是地下水超采治理是個長期過程。《條例》對治理地下水超采作了全面系統的規定。下一步，我們將認真落實《條例》的有關規定和建立水資源剛性約束制度的要求，重點抓好以下幾方面工作：一是切實落實“雙控”制度，加強監測計量。監測方面，監測站網還需要加密；計量方面，要強化取用水戶的計量監控，嚴密監控地下水取水總量和水位的變化。二是強化監管執法，開展取用地下水綜合整治和專項執法。這項工作今年我們已經在做，從今年的情況來看，我們通過京津冀水資源專項執法行動，查處了381起非法取水案件。《條例》實施以后，我們還要進一步加大水資源專項整治和專項執法，真正把“雙控”制度剛起來。三是做好“減”和“增”的工作，深入開展節水、產業結構調整、水源置換、生態補水等工作，推動華北地區地下水綜合治理工作取得新的進展。謝謝。2021-11-22 16:01:38
- [人民日報記者]請問下一步在貫徹實施《條例》方面，水利部有哪些舉措來確保《條例》制度措施落實到位？謝謝。2021-11-22 16:02:52
- [魏山忠]謝謝這位記者朋友，這個問題我來回答。我想，法律的生命力在于實施，所以《條例》制定固然重要，能不能落實更重要。水利部高度重視這部《條例》的貫徹實施。具體講，我們將通過以下舉措來確保《條例》規定的一些制度、措施能夠切實落實到位。一是做好《條例》的宣貫。《條例》宣貫已經納入到水利“八五”普法的重要內容，采取多種形式來加大宣傳力度，推動廣大干部職工把握好《條例》的主要規定和精神實質，提高貫徹實施《條例》的能力和水平。同時，推進全社會了解地下水管理的要求，提高遵法守法、珍惜地下水的自覺性。我們從事水利工作的同志們要了解，社會也應該了解這些條件的規定。二是加強配套制度的建設。要結合《條例》及相關法規的實施，制定地下水開發利用、監督管理的配套制度，來進一步細化《條例》規定的像地下水狀況調查評價、規劃的編制、超采治理、監督監測等事項，來明確工作程序、工作要求和整改補救措施，促進《條例》有關規定落地。三是要切實管好地下水。推進以縣為單位的地下水取水總量和水位控制指標確定工作。“雙控”是這次《條例》最剛性、最硬的制度，要把兩個指標確定好，以縣為單位，強化“雙控”管理。我們還開展地下水水位變化的通報。今年同期跟去年同期相比，地下水水位到底是上升還是下降，對下降幅度較大的要通報。加強對地下水取水工程的管理，推進地下水取用計量，建立地下水誠信檔案制度，推動地下水開發利用和保護行為納入國家誠信信用制度體系。建立地下水戰略儲備與應急備用制度，會同有關部門對地下水儲備工作進行指導、協調和監督檢查。四是要推動重點區域地下水超采的治理。剛剛張司長介紹了。華北地下水超采治理的情況。華北是我們國家地下水超采最嚴重的地區，我們繼續深入實施華北地區地下水超采綜合治理，以及南水北調受水區地下水的壓采。同時，我們還要穩步推動我國超采比較嚴重的其他重點地區的地下水超采治理。目前，我們掌握其他比較嚴重的還有大概十個重點地區，比如像東北的三江平原、松嫩平原、遼河平原、西遼河流域，中部有黃淮地區，在西北地區有河西走廊、天山南北麓以及吐哈盆地，還有鄂爾多斯臺地，以及華南北部灣地區，這些都是我國除了華北地區以外地下水超采比較嚴重的地區。對這些地區我們正在制定超采治理方案。要落實好區域節水、水源置換、種植結構調整等各種措施，督促各省份按期實現地下水超采治理目標。五是要進一步提升監控能力。以國家地下水監測工程為基礎，完善地下水監測體系，提高數據質量，加強數據應用，推進數據共享，對地下水進行實時動態客觀的評價。還要加快先進技術的研發和成果的轉化應用，提高科技支撐能力。加強部門間、部門與地方政府間的協作，積極發動公眾參與到地下水監管，形成地下水管理保護的合力。總之，水利部將認真履行好職責，采取切實有效的措施，確保這部《條例》真正落實到位。謝謝。2021-11-22 16:03:07
- [壽小麗]謝謝魏山忠副部長，謝謝各位發布人，謝謝記者朋友們，今天的政策例行吹風會就到這里。大家再見！2021-11-22 16:03:28